第一章 公共管理学概述及其相关问题

公共管理学第一章公共管理学概述及其相关问题公共管理教研部康之国内容提要一、公共管理及其相关概念二、公共管理学的诞生与学科特征三、公共管理学研究的对象、途径与方法四、公共管理学在我国研究状况五、新公共管理理论对我国行政改革的借鉴意义一、公共管理及其相关概念（一）公共管理的概念及特征1、什么是公共管理公共管理是指国家机关、社会组织等公共组织为实现公共利益，利用公共权力对公共事务进行的组织与管理活动。2、公共管理的基本特征（1）管理主体多元化（2）管理途径市场化（3）管理范围合理化（4）管理活动公开化（二）与公共管理有关的几个概念1、公共物品（公共产品）公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、以及收费困难等特征的物品。三种分类：（1）纯公共物品和准公共物品；（2）有形的公共物品和无形的公共物品，也称为硬或软的公共物品；（3）全国性的公共物品和地方性的公共物品。举例：国防（纯）道路（准）公共设施（硬）法律（软）国防外交（全）城市基础建设（地）。2、寻租（活动）根据美国经济学家克鲁格的观点，寻租就是政府官员利用手中的权力，谋取个人利益的一种非生产性的活动。3、外部性（外部效应）从理论上来说，是指甲乙双方之间的交易活动给第三方带来的影响。4、帕累托最优由意大利古典经济学家帕累托提出，是指资源配置达到如此最优状态，任何人想得到更多的利益，必须以牺牲其他人的利益为代价。5、“经济人”假设（三）公共管理与私人管理的区别根据西方学者的观点，两者存在着不少差别：第一，公共管理与私人管理的使命不同。第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。第四，就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的管理系统要复杂和严格的多。一般来说，政府工作人员的雇用与解雇要困难的多。第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，具有明显的政治性或公共性的特征。二、公共管理学的诞生与学科特征（一）从公共行政学到公共管理学1、传统的公共行政学传统公共行政学发端于19世纪末、20世纪初，形成于20世纪20、30年代，并持续到60年代。传统公共行政学产生的标志：美国学者伍德罗·威尔逊于1887年发表的《行政学之研究》的论文。传统公共行政学形成的标志：1926、1927年在美国出版的怀特的《行政学研究导论》和威洛比的《公共行政学原理》。概括起来其主要特点：（1）多采用旧制度主义的研究方法，以政府组织结构或官僚体系作为主要研究对象。（2）坚持政治与行政二分论。把国家政府分解成两种职能过程：一种是政治领域，即政策与法律的制定过程。另一种是行政领域，包括法律和政策的执行。（3）主要致力于行政管理的一般或普遍原理的探索。（4）强调以“效率”为核心。2、对传统公共行政学的批判与新公共行政学的产生（1）由单纯的制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变。（2）抛弃了政治与行政二分论，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续过程，开始重视政府管理中的政策问题研究。（3）由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。3、公共管理学的诞生（1）实践发展的推动。（2）理论研究的进展。70年代末期的美国大学几乎同时出现了两种不同的公共管理途径：一种是来自于公共政策学院的“政策途径”，简称为“P—途径”；另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”，简称为“B—途径”。在各国政府实践改革的推动下，1991年9月20日至21日，73位美国学者在MPA项目发源地——雪城大学麦克斯威尔学院召开了第一届“全国公共管理研究会议”。公共管理的理论框架基本形成。（二）公共管理学的学科特征首先，从研究对象和范围来看，公共管理学并不像传统的公共行政学那样，局限于政府行政机关的研究，而是把研究对象扩大到其他政府机关，如立法机关和司法机关，以及非政府组织甚至私人部门的公共方面。其次，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。第三，公共管理学将研究的焦点由重视机构、过程和程序研究转到重视结果与绩效的研究。第四，公共管理学涉及到大量的公共行政学没有涉及到的研究主题。第五，公共管理学更加注重案例分析研究，而传统公共行政学更局限于规范性的研究。第六，公共管理学比传统公共行政学更具现实性。三、公共管理学研究的对象、途径与方法（一）什么是公共管理学？1、对公共管理学的不同界定（夏书章）：只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理都不得越过其所管辖的范围和事项。（陈振明）：公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）更有效地提供公共物品的学问。（张良）：所谓公共管理是指社会公共组织以及其他组织为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。2、公共管理学的界定公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科。（二）公共管理学的研究对象首先是研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系。其次是研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）。第三是研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。（三）公共管理学的研究途径与方法1、公共管理学的研究途径首先，公共管理学可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模式出发来研究公共管理过程。2、公共管理学的研究方法①实践抽象法：对公共管理长期实践的经验积淀加以总结、概括、抽象，上升为科学理论的方法。②实体分析法：将公共管理机构作为一个实体，来分析其存在和发展的前提条件，及其与环境的关系，进而形成一套理论和技术的方法。③案例分析法，又叫问题法，主要是给人们提供一种真实的或假定的公共管理场景，然后要求人们去思考和寻求答案的方法。④比较分析法：这种方法又可以具体分为纵向比较法和横向比较法。⑤系统分析法：根据客观事物具有的系统特征，从事物整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。四、公共管理学在我国研究状况（一）我国的MPA教育1、什么是MPA？MPA就是公共管理硕士（MasterofPublicAdministration）的英文首字母缩写。2、我国设置公共管理学科的必要性（1）机构改革及建设专业化公共管理干部队伍的需要。（2）非政府的公共管理或服务部门不断发展的需要。（二）立足国情，构建有中国特色的公共管理学体系五、新公共管理理论对我国行政改革的借鉴意义（一）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。（二）政府服务应以顾客或市场为导向。（三）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理（四）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。（五）政府应在公共管理中引入竞争机制。（六）政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。（七）政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。（八）公务员不必保持中立。湖北汉川红头文件规定喝酒指标今年3月16号，湖北省汉川市政府办公室发出了一份红头文件，《关于倡导公务接待使用“小糊涂仙(神)”系列酒》的通知，通知要求：各地、各单位在公务接待中要使用小糊涂仙(神)系列酒，而且还定出了目标，2006年要完成200万元的销售额。通知不止倡导各级领导干部在公务接待中带头和自觉使用小糊涂仙(神)系列酒，还规定了奖惩措施，完成任务将按销售额的10%予以奖励，对在公务接待中不按规定用酒，完不成年度使用和促销计划的地方和单位将予以通报批评。为了让这项工作落到实处，通知还规定：要建立各地、各单位使用和促销小糊涂仙(神)系列酒帐册档案，并定期将使用和促销情况报送市政府办公室。作为红头文件下达的任务当然要认真完成，要喝完200多万元的酒，这让很多单位感到头疼。汉川市经济商务局副局长：经济商务局接待费用核定是每年一万元，可红头文件下达喝酒的任务就达到了15000元，也就是说把全年的接待费都拿来喝酒也不够。案例：致癌保鲜膜12天恐慌行政慢半拍“前事不忘，后事之师”的古训看来并没有在食品安全领域发挥多大作用，在老百姓翘首以盼权威说法的急切目光中，行政效能慢半拍的顽症一直治而不愈。从苏丹红、三氯生到甲醛，历次风波莫不如此。恐慌起于12天前，食品包装保险膜致癌的报道在大江南北引起轩然大波。传媒唱了一个星期主角之后，终于有了说法，“有关部门”称按照国标生产的PVC保鲜膜对人体无害。这次表态对PVC保鲜膜沾油加热有毒的“传闻”却只字未提。最新的消息是，在高层领导的督促下，“PVC保鲜膜新的国家标准”将“尽快制定”。此时，群众已在对“癌膜”的焦虑和不安中度过了10个日夜，而“尽快”显然也还需要一定时间。高效行政的政府部门必须具有两个特质：一是要有为民服务的观念，二是要有主动揽责的行动。前者是后者的基础，后者是前者的体现，无论从执政为民的角度，还是监管市场的角度，主动作为是一个基本的要求。效能低下乃至不作为都是极不负责任的具体表现，而事情一定要发展到领导点拨才有实际行动，这个机器给人的感觉就是：只有推，才会动。群众利益无小事，看来不仅“有关部门”应该好好补上“执政为民”这一课，而且“有关部门”的监督机构适时也有必要动用“问责制”，好好治一治行政效能低下甚至不作为的顽症。谢谢各位祝万事如意工作快乐再见