典型国家和地区土地整治发展概况及经验借鉴

科学与财富典型国家和地区土地整治发展概况及经验借鉴王婷婷陈亚凯刘东文蒋舒（中国矿业大学（北京）地球科学与测绘工程学院，北京100083）摘要：本文通过查阅大量文献资料，阐述了国外开展土地整治较早的德国、荷兰、日本、俄罗斯、澳大利亚及我国台湾地区发展情况，分析了典型国家和地区土地整治的管理经验，并由此得出对我国土地整治的启示：建立健全土地整治法律政策、进一步完善土地整治组织机构、推动土地整治由单一目标逐渐向多目标综合型过渡、重视土地整治的权属调整、拓宽土地整治融资渠道、构建土地整治科技支撑体系、重视土地整治中的生态环境保护、积极推动土地整治公众参与。关键词：土地整治；国内外；研究进展；经验借鉴土地整治最早出现在中世纪的欧洲，其中以德国的土地整治历史最悠久，不同国家和地区对土地整治有着不同的称谓，其中，德国、荷兰、俄罗斯等国称之为土地整理，日本则称之为土地整治或整备，又称之为耕地整理，澳大利亚称之为土地复垦整治，哈萨克斯坦称之为土地整理，埃及称之为土地综合整治发展概况，印度称之为土地综合治理与保护，匈牙利称之为土地综合整理，我国台湾地区则称之为土地重划[1-3]。由于各国对土地整理内容有着不同的理解，世界各国的学者对土地整理概念也有许多不同的定义。经过300多年的发展，世界各国在土地整理的理论、法制建设、项目管理和经费等方面积累了十分丰富的经验，而我国的土地整治工作尚处于起步阶段，充分学习和借鉴发达国家土地整治方面的先进经验，对于推动我国国情的土地整治模式具有十分重要的意义。1典型国家和地区土地整治发展概况国外的土地整理起源于16世纪中叶的德国，之后，欧洲的荷兰、俄罗斯等国通过多年实践，积累了丰富的经验。综观历史，大致经历了3个发展阶段，如下表所示。1.1德国土地整理发展概况1.1.1德国土地整理的内容。土地整理的内容包括合并土地、村镇改造、开辟建设用地、公共建设用地、景观的塑造和保护、森林土地整理、特种经济作区的土地整理、地籍更新测量八个方面的内容。1.1.2德国土地整理的机构建设。德国土地整理是在土地整理局的监督指导下而进行的一种经济活动，它的职责是制定相关规章制度和规则，监督土地整理过程，并承担执行有关法律规定。在各基层地区设有土地整理机构，其中，州土地整理机构为最高权力机构，基层土地整理机构只需要负责本区域内的工作[4]，另外，参加者联合会为土地整理的具体执行单位。1.1.3德国土地整理的法律保障。德国土地整理的法律依据包括德国联邦土地整理法和各州制订的实施细则与条例。德国联邦的土地整理法于是1953年颁布的，并在1976年和1982年进行了修改，德国联邦土地整理法中具有完善的制度，明确规定了土地整理的目的、方法、机构设置、成果验收、权属调整等，此外，还规定最高行政法院需负责审议、处理诉讼案件[5]。在州一级内部设立独立的仲裁机构，负责解决有关争议问题。1.1.4德国土地整理的权属管理。德国十分重视权属管理，并积累了十分丰富的经验。在项目立项前，需要明确整理区内的权属现状问题；在权属调整开始进行之前，需制定详细的调整方案；在形成新的土地产权关系后，需及时进行变更登记[6]。1.1.5德国土地整理的特点。德国在土地整理过程中十分注重公众的参与，认为公众的参与和支持是实现土地整理目标的关键；国家根据具体内容资助土地整理费，具有一定的导向作用；土地估价在土地整理中发挥重要的作用[7-8]。进行土地估价，有利于实现地产交换价值平衡；现阶段，德国十分重视景观和生态环境的保护，在规划设计中需明确生态的可行性；同时，德国也非常注重信息技术在土地整理中的应用，已在软、硬件和一些技术标准方面获得了一定的发展[9-10]。1.2荷兰土地整理发展概况阶段时间土地整理的形式土地整理的目的Ⅰ16世纪中叶--19世纪末有组织、有规模地归并地块、调整权属、改善农业生产条件改变因土地私有和继承的分割使农地日渐细碎、零散的现状，促进农业的规模经营和使管理更加有效。Ⅱ20世纪初--50年代主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行实施新的城市规划，解决城市发展用地，为基建建设提供土地，同时消除工程建设给土地带来的不利影响。Ⅲ20世纪60年代--至今综合土地整理促进区域经济发展，缩小城乡差别，增加人民收入，保护人民收入，保护和改善生态环境和居民环境。3综合效益评价3.1经济效益通过项目的实施建设，将原来的荒草地和未利用地变为高产稳产的农田，项目区内粮食生产由低到高，年均增加优质粮食485.81吨，年均收入78.31万元，其中：种植林木年均可实现收入1.55万元，从长远看，整理后的土地可持续利用，增强了农业生产后劲，保证了粮食生产，提高了城乡居民收入，效益可观。3.2社会效益本区土地整理有很高的社会效益，通过土地整理可增加耕地71.11公顷，防护林5.17公顷，耕地质量得到明显改善，均为高产稳产农田，这对贯彻执行《土地管理法》，实现林甸县耕地总量动态平衡起到了保证作用。项目通过土地整理可吸纳、安排农村部分剩余劳动力，提供了就业机会，有效地减轻就业压力，对社会安定团结具有明显作用。3.3生态效益项目实施前，项目区内荒草地遍布，已耕地常受洪涝和干旱灾害，农业生产遭受很大损失。严重影响居民的正常生活，生态环境日益恶化。项目建成后，旱田达516.27公顷，规划防护林5.17公顷，项目区全部实现绿化，人均绿地面积大为增加。使区域内的洪涝和干旱灾害得到根本治理，达到涝能排、旱能灌的标准田块，恢复了区域内生态系统的良性循环，并为居民生产、生活提供了良好的生活空间。由此可见，此项目完成后具有良好的生态效益。姻参考文献[1]杨天.节水灌溉技术手册[M].河南郑州:黄河水利出版社,2001.[2]郭元裕.农田水利学[M].北京:中国水利水电出版社,1997.[3]GB50288-99.《灌溉与排水工程设计规范》.[4]《黑龙江省林甸县地下水资源调查评价报告》.黑龙江第一水文地质工程地质勘察院,1996.[5]《土地开发整理设计规范》.中华人民共和国国土资源部行业标准,2000.10.科学理论219科学与财富1.2.1荷兰土地整理的类型及内容。荷兰土地整理主要包括以非农业为目的的土地整理、以农业为目的的土地整理、土地的调整、基于协议的土地整理四种类型。在土地整理的开始时期，荷兰十分强调增加农田的平均场地尺寸及农业经济性指标，而近年来荷兰土地整理工作的重心已有所转移，开始以保护生态环境、美化土地及建设户外设施等多重利用方面。1.2.2荷兰土地整理的机构建设。荷兰土地整理的管理机构是在是不断发展变化着的。大体说来，在20世纪，土地整理项目是由中央土地整理委员会及项目执行单位来共同管理的，最近十几年，土地整理项目的管理权下放到了区或省一级政府，省一级政府还接管了项目实施的部分权利[11]。现在，土地整理项目实施部门为DLG，主要负责土地整理和农村开发整理项目实施过程中的管理。1.2.3荷兰土地整理的法律保障。荷兰土地整理的发展也带动了相关法律制度的逐步建立。1924年第一部法案的出台，在法律层面上明确了土地整理；1935年，荷兰建立了土地整理服务局；1938年出台的第二部土地整理法案，简化了土地整理项目的审批程序；1954年新的土地整理法案的出台，使土地整理项目和空间规划间的关系变得越来越敏感；1965年颁布的空间规划法案，规定了省级项目须与地区空间规划保持一致；1985年，国家新的土地整理法律的颁布提供了多种可选实施方案，还保留了1954年法案中的投票表决制度。1.2.4荷兰土地整理的特点。纵观荷兰土地整理项目发展趋势，荷兰土地整理的工作重心已经从单纯的调整农业本身发展为实现农村地区土地的多重利用，从演变的轨迹中可以发现，决定土地整理项目的启动、规划及实施的最为重要的力量是与利益分配紧密相关的个人和团体[12]。随着农村地区的综合发展，未来的土地整理项目牵涉到的利益群体将会越来越多，但是项目必须得到多数人的同意这一原则将不会改变。1.3日本土地整理发展概况1.3.1日本耕地整理的内容。日本耕地整理通过各种改造手段来增进土地在农业上的应用，整理的内容包括土地交换、分割合并、土地开垦、种类转换及有关内容的变更、造田；道路、沟渠、蓄水池等的变更及对上述设施的改造或新建等[13]。1.3.2日本耕地整理的特点。日本耕地整理的特点主要包括完善耕地整理程序、完善监督机制；有法可依；共同监督四个方面。耕地整理的实施主要包括耕地整理实施的认可、开工、完成、换地处分、地租分配、登记及土地整理事业的终了几部分。1.4俄罗斯土地整理发展概况1.4.1俄罗斯土地整理的内容。俄罗斯土地整理的技术具有明显的延续性，现已具有完整、系统的体系[5]。其主要任务是调整土地关系、组织管理土地资源的合理利用，形成科学、最佳的土地利用结构，保障实现土地的再分配，综合改善农用地质量，维护已有自然生态景观，并为合理进行生产创造条件。1.4.2俄罗斯土地整理的发展历程。俄罗斯的土地整理开始于17世纪初的沙皇俄国时期。1789年，沙皇俄国土地整理大学的建立适应了当地土地整理的需求，为俄国培养了大批专门人才。在前苏联时期，土地整理是提高和保护耕地生产力的重要手段，并紧紧围绕经济发展来进行[4]。前苏联的土地整理工作带来了很大经济效益，在自然资源调查、选择区域进行开发、对废弃地进行复垦等方面都可以借鉴。前苏联解体后，俄罗斯政府颁布了《土地基本法》，对土地整理的概念、任务、目的、内容等都做了明确的规定。1.5我国台湾地区土地重划发展概况在我国台湾地区，土地整理称之为土地重划。台湾地区的土地重划包括两个方面的内容，分别为市地重划和农地重划。1.5.1台湾地区农地重划发展概况。（1）台湾地区农地重划的内容。农地重划的主要工作内容包括:规划整理农地重新，建立标准田块，通过土地交换分合来集中农户的土地；规划配置完善的道路，使每一田块都能直接通路、排水、灌溉，方便运输，减少邻里纠纷；配台农地重划实施，做好排水设施，修筑堤防，兴建道路，彻底改善农业生产生存环境，发挥农地整体效益，从而提高经营效率。（2）台湾地区农地重划的机构建设。台湾管理土地重划的机构是内政部土地重划工程局，地政处是“省”主管机关，负责业务的规划、推动、督导工作；农地重划委员会的职责是负责实际过程中的执行工作；农地重划协进会的职责主要是负责协助行政管理部门推动业务的顺利进行。（3）台湾地区农地重划的经费情况。台湾农地重划所需经费分为四项，主要设计行政业务、相关改善工程、规划及农水路工程等方面[14]。在这四项费用中，行政业务费由省承担；相关改善工程费、规划费由中央和省各承担一半；农水路工程费由农民自己负担4万元新台币，其余由政府辅助。（4）台湾地区农地重划取得的成效。1958--2004年期间，台湾地区共完成农地重划788区，重划面积超过39伊104公顷，超过台湾面积的11%,增加了生产用地面积、农场规模，改善了农业结构、农业生产条件，提高了农地生产力，增加了农民收入，为台湾地区的发展作出了很大的贡献[15]。1.5.2台湾地区市地重划发展概况。在我国台湾地区城市土地整理称为市地重划，也叫旧城改造。其实质是在城市区域内，按照土地利用目标及用途，采取各种技术手段，对土地利用现状进行综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。台湾地区出台的相关法律法规保障了市地重划工作正常有序地进行，目前与市地重划相关的法令主要有《平均地权条例》、《平均地权条例施行细则》、《市地重划实施办法》等，另外，还有一些与这些法令相配套的法规。推动台湾地区市地重划的方式分为由政府征求地主同意办理；由政府强制办理；由地主申请办理；由地主自行办理四种[14]。市地重划的实施程序分为10个阶段，包括选定重划地区、拟订重划计划、通知的核定和公告；测量；地价查估；土地拆迁补偿及工程施工；计算负担；分配设计；清理权利；整理地籍；交换与清偿；财务的结算。2典型国家和地区土地整治经验对我国的启示目前，我国土地整治研究领域较为全面，成果颇丰，但我国土地整治开展较晚，还没有形成自己的完整的理论体