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海外土地整理实施经验以及对我国的启示张小平林坚（北京大学城市与环境学院，中国北京100871）摘要：随着我国进入城镇化、工业化快速发展时期，各种类型的土地利用需求量日益膨胀，对于耕地资源极为稀缺的中国提出巨大的压力与挑战，为此对土地整理提出迫切需求。土地整理对于缓解我国的人地关系、满足用地需求、促进新农村建设、城乡统筹发展、优化城市空间结构以及城乡土地节约集约利用起着积极作用。本文旨在对德国、加拿大、日本、美国和我国台湾地区等海外地区的土地整理的实施经验进行归纳和总结，以期对我国土地整理有所启示。关键词：土地整理理念实施经验启示1、土地整理的背景分析1.1现在土地利用中存在问题在我国城市化、工业化快速发展的过程中，出现了城市包围农村的现象，导致城乡交错带的农村用地效率地下、基础设施差、内部功能杂乱等问题；很多地方，例如北京等地，出现了农村人口下降但是农村建设用地不降反涨的不合理的现象；城市建设用地存在结构不合理、效率低下、快速扩张等问题；土地荒漠化现象严重，未利用地再开发难度大；农村灌溉设施老化，沟河淤积，田块零散并且不规整，致使农业规模经营受到一定程度的影响；大中型重点工程占地量大，耕地占补平衡难以落实。1.2耕地保护的压力十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为了确保粮食安全，缓解人地矛盾，国家提出了要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度、以及提出了18亿亩耕地红线的硬性指标。随着我国进入城市化、工业化的快速发展时期，对土地提出更大的要求和挑战，基本农田保护、耕地保护、粮食安全面临更大的压力。1.3城乡统筹、新农村建设的需要城市和乡村是相互联系、相互依赖、相互补充以及相互促进的，农村发展离不开城市的辐射和带动，而城市的发展也离不开农村的促进和支持。国家城乡统筹和新农村建设等政策的提出，对城市和农村都带来了发展机遇，同时对城市和农村的土地利用提出要求，城市和农村土地整理对城市和乡村的发展都是有利的，同时也为新农村建设提供了良好的平台。2、海外土地整理的经验2.1海外土地整理的模式土地整理最先起源于德国13世纪的河流改造，随着社会经济的发展以及人们理念的改变，土地整理的内容开始注重提高农业生产力、促进农业规模化经营、优化土地利用结构以及生态的保护与建设等内容。海外将土地整理分为三种模式，即农用地整理、市地整理、废弃工矿整理。2.1.1农用地整理农用地整理最早开始于13世纪德国的河流改造，到16实际开始进行了合并农田、改造河流、迁移村庄等工作。之后台湾以实现农场标准化、农业机械化、水利现代化、乡村都市化的为目标进行了农地重划，法国则以提高农业产量、建立适合现阶段农业发展的中型家庭农场以此促进工业进程为目的进行了农地整理。表1台湾地区与法国农地整理对比名称农地重划（台湾）农地整理（法国）主要动因和目的实现农场标准化、农业机械化、水利现代化、乡村都市化的目标，提高农地利用率提高农业产量，建立适合现阶段农业发展的中型家庭农场，以此促进工业进程基本理念将重划区内农地重划后按地价重新分配通过收购、整理、出售的方式将土地集中法令依据农地重划条例，农地重划实施细则——实施地区农地农地土地获得方式土地交换收购实施主体市或县（市）主管机关，必要农村安置公司时组设农地重划协进会开发机构资金筹措区域性排水工程由政府负责，其余农路、水路及有关工程由政府或农田水利会兴办，所需工程费用由政府与土地所有权人分担政府资助、地区农业信贷银行的低息贷款、购买土地的提成等土地所有权的转换土地所有权有所改变土地所有权有所改变土地分配原则各宗土地扣除应负担土地，按区段地价，折算成应分配之总地价，再按新分配区单位区段地价折算面积分配予原所有权人以出售方式进行重新分配土地补偿方式若分配土地未达最小丘块面积，应以重划前原有面积按原位置查定之单位区段地价现金补偿除土地收购给予的补偿外，还给予退休金补贴、“非退休的补足金”及改变职业进行培训的路费和生活费等多项补贴2.1.2市地整理市地整理最早起源于瑞士，早在1893年瑞士的苏立克州颁布的《建筑法》中，就有了关于都市土地重划的规定。为了解决城市中旧城改造以及城市用地结构不合理等问题，德国、日本和台湾地区推行了市地重划的开发模式并取得了较好的效果。其中台湾成效尤为显著。台湾的市地重划起始于1937年，其目的是为了旧市区更新新市区开发建设促进土地利用。表2德国与台湾地区的市地重划对比国家韩国台湾名称土地调整市地重划区段征收开始年代193419371969政策目的街道形成－灾区重建－住宅供给－城市更新，目前主要强调低收入阶层的住房供给旧市区更新新市区开发建设促进土地利用实施国家经济政策；新建城市区开发；国防设备或公用事业基本理念政府无偿索取部分土地作为基础设施用地，并出售部分用于补偿建设费用。将城市规划与市地重划结为一体，办理市地重划就是在实施城市规划地主在不失原土地所有权下交换分合，提供公共设施及抵费地以收回开发成本将整个区域内土地全部征收，重新整理后再行支配使用法令依据土地区划整理事业法等市地重划实施办法，平均地权条例，土地法等平均地权条例实施地区城市中心区和边缘区规划区城市扩展区土地获得方式土地交换土地交换土地征收实施主体各级政府各级政府为主，鼓励自办各级政府开发机构资金筹措60年代以前为地价收入加政府补贴，之后主要为地价收入可免除土地征收的巨额资金支出土地征收费用巨大土地所有权的转换原地权人获得整理后地块，土地所有权并未削减原地权人获得整理后地块，土地所有权并部分地权人失去土地所有权未削减土地所有权人负担限制地权人获得整理土地的比例不确定，60年代之前的土地分配面积占总面积80-90％，之后比例大幅度缩小，80年代平均只有42％的土地返还给地权人土地所有权人应负担用地及费用。上面重划负担，不超过各重划区总面积的45％。成本按收益程度分摊部分原土地所有人可优先买回原土地的50%-40%土地分配原则以配予相似的土地为原则以原位次分配为原则按征收实际情况确定，可优先买回土地补偿方式以土地参加交换分合，不涉及地价补偿以土地参加交换分合，不涉及地价补偿开发完成后的发展限制重划后发还土地所有权人的土地随地主的意愿自行开发，政府无权过问，易形成土地投机和投资浪费政府控制开发，防止土地投机和投资浪费2.1.3废弃工矿整理美国的土地复垦工作一直走在世界的前列，具有统一的土地复垦法规，法规针对不同矿产资源提出不同的环境管理法规，立法详尽，并且约束力强。根据法规规定，所有的煤矿山都进行了合理的开采和复垦，而且在开采许可证制度中，要求申请者提出详尽的矿山开采后土地以及环境的复垦计划，对与不提出合适的复垦规划的申请者，则不予发放开采许可证。2.2海外土地整理的特点以及主要理念2.2.1有完备的法律法规和相关政府机构为支撑前联邦德国颁布了第一步《土地整理法》，现行的《土地整理法》是1976年重新修订和颁布的；美国1977年出台了《露天开采治理与复垦法规》；我国台湾地区的《农地重划条例》等。世界上土地整理成效显著的国家和地区都有自己完备的法规以及其相关的政府机构作为土地整理的支撑。2.2.2注重公众参与美国、日本、台湾等地的土地整理项目的建立的过程中，十分重视土地所有者的意愿以及社会公众的态度，这与其土地私有的土地制度有着很大的关系。德国巴伐利亚州的土地整理过程中非常重视土地整理过程中的公众参与，并且提出了有效的公众参与需要具备的三个条件：第一，提前通知，深度参与；第二，参与者具备一定的专业知识；第三，充分发挥社区的作用。虽然我国的土地所有制度和国外不同，但是这对我国的土地整理仍然有着重要的启示。2.2.3注重生态保护和建设美国具有完善的矿山土地复垦法，实行矿山土地复垦基金和保证金制度，对于申请矿山开采的单位和个人，再提出申请的同时必须提出开采结束后对矿山复垦的计划。新加坡的矿山开采与复垦中也提出了相关要求。这些措施有利于生态环境的保护和建设。2.3海外地整理经验分析2.3.1整理目标和任务具备大局观由于不同国家或地区处在发展的不同时期，其面对的问题是不同的，因此通过土地整理需要解决的问题也是不同的，也就是整理目标是不同的。土地整理的目标是随着各国和地区的经济、社会条件不断变化的，并且内容也是不断丰富。整理目标的制定通过分析国情以及面临的问题来制定，具有整体目标，并且任务具有大局的观念。2.3.2成本公摊，利益共享海外土地整理常常是一种联合开发的模式，地权人通过让渡部分土地面积共同承担整理费用，共享价值增值，政府则通过道路和公共设施的建设实现规划意图。在整理过程中，政府与私人因利益共享，容易形成融洽的合作方式。2.3.3资金自我平衡海外土地整理大多通过保留地的出售或市场化开发获取资金，弥补整理费用。因此保留地的提取比例和原有地权人地块价值的测算则成了整理项目的核心工作，需要通过精确的投入-产出计算，实现资金的自我平衡。所以可以说海外土地整理是一种资金自我平衡的土地开发方式。2.3.4地权人合法权益受到普遍尊重海外土地整理是一种更加民主的土地开发方式。在土地整理项目的建立过程中完全尊重地权人的合法权益。同时，国外完备的土地整理的相关法规也为地区按人合法权益受到尊重提供了支撑。地权人的合法权益受到尊重可以提高他们参与土地整治的热情，减少土地整治中的整理阻力，有利于土地整理项目的顺利进行。3、国外土地整理对我国的启示3.1建立健全完善的土地整理法律法规体系通过土地整理法律法规体系的建设，使土地整理项目做到有法可依。同时建立土地整理计划的公示制度和相关法律诉讼质素。建立完备的土地整理监督机制，规范土地整理的作业流程。3.2探讨多渠道的融资模式我国国土面积大，土地整理是一项涉及面广、工作量大的系统工程，需要大量的资金投入，资金能否保证是能否顺利进行土地整理的最大的挑战。因此在资金安排上，土地整理应该探索多渠道的融资模式，实现多种渠道筹措资金。3.3尊重公众意愿，注重公众参与公众参与是土地整理中的重要因素，能够充分体现公众意愿，维护、尊重中权益的土地整理计划才有可能得到有了公众的支持并且能够顺利的进行。同时通过公众参与可以有效限制行政部门过多的权利。公众参与对土地整理项目的实施也是一种监督力量。因此，在土地整理过程中，要加强公众参与。3.4坚持政府主导，注重多方参与在我国土地整理相关法律基础以及实践经验不足的现实条件下，应该采取政府主导的模式，根据国家总体发展的需要以及资金能力，合理规划整理区域，引导整理有序进行，同时鼓励企业和土地使用者参与，逐步建立多方合作、利益共享的土地整理模式。3.5注重土地整理中的生态修复和保护由于土地整理项目需要借助一系列的生物工程措施对田水路林村进行综合整治，在整治过程中势必会对项目区以及背景区的生态环境造成一定的影响，因此在土地整理的过程中，要加强生态环境建设。同时土地整理本身就是对原来不合理利用的一种改变，所以应该具有生态修复的功能。3.6注重地方差异，采用因地制宜的原则在土地整理的过程中，要注意东中西之间的不同条件，对农用地、建设用地、为利用地、废弃工矿地的整理设定不同的标准，并且根据不同地区的现状提出合适的土地整理模式，土地整理要采取分地区、分标准、分模式的思路，采用因地制宜的原则。4结论海外经验表明，土地整理有利于优化土地利用结构、改善农业的生产条件、加快农业的规模化经营、改善农民的生活条件。海外的实践经验丰富、成效显著，其丰富的整理手段和措施对我国土地整理具有重要的参考价值。在我国当前城市化、工业化加速发展的背景下，开展土地整理对于提高土地集约利用水平、优化土地利用结构、城乡统筹发展以及新农村建设具有重要的意义。因此，我国的土地整理应当学习国外的整理经验，并且要考虑到我国土地利用的现实情况以及我国的国情，采取分地区、分标准、分模式的原则，寻找适应我过社会经济发展的整理方法。参考文献：[1]林坚，李尧。北京市农村居民点用地整理潜力研究，中国土地科学，2007,1。[2]李志超，市地重划的模式与借鉴，中国土地，2000，7。[3]胡振琪，美国矿区土地复垦，域外土地，2001,6。[4]林坚