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1公益诉讼新视点----参考日本住民诉讼田川*内容提要：公益诉讼多是在民事诉讼的框架内来探讨。在日本有一种行政诉讼---住民诉讼，是行政区域内的住民（居民）对行政机关在财政等方面作出的具体行政行为不服，尽管该行政行为对住民没有直接影响，也有资格提起的一种诉讼。该诉讼的作用虽是监督行政机关依法行政（该作用也具有公益性质），但同时灵活运用该诉讼制度，也可能在保护环境等公益性质方面起到一定作用。所以探讨日本法的住民诉讼，可以为我国公益诉讼提供一个新的思路。关键词：公益诉讼、公益行政诉讼、住民诉讼2011年10月29日公布的《民事诉讼法修正案（草案）条文及草案说明》第八条规定了有关公益诉讼的条款：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”。可见在民事诉讼中增设公益诉讼已经达成基本共识。但本文认为该草案规定的公益诉讼过于笼统，而且我国民事诉讼体系是以保护私权益为基础，而公益诉讼制度在性质上是公共利益受到损害时的司法救济，①所以仅在目前的民事诉讼法律框架下实施具有公权益保护为目的的公益诉讼可以预见会存在很多问题，比如公益诉讼的界定问题，当事人适格问题，诉讼中的举证问题，是否实行辩论主义问题、公益诉讼判决的既判力及判决后的救济问题等。随着现代社会的高速发展公益诉讼势在必行，但是构建公益诉讼制度应当进行深入探讨和研究，仅在现有的民事诉讼法律框架中引入公益诉讼不是很科学。尤其是仅仅笼统的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关（法律规定的）机关、社会团体可以向人民法院提起*天津工业大学文法学院讲师①廖中洪：《对我国民诉法确立公益诉讼制度的质疑》，载《法学评论》2012年第1期。2诉讼。”，可以想象司法实践中可操作性方面的不足。日本法住民诉讼虽然属于行政诉讼，但却具有公益诉讼的作用。日本《行政事件诉讼法》及《地方自治法》规定地方公共团体中的住民②可以就该地方公共团体、地方公共团体职员的不当公有资金的支出、不当缔结合同、不当承担债务等问题经监查程序后可向法院起诉，这种诉讼即为住民诉讼。该诉讼虽然规定的是以政府财政方面的不当行为作为诉讼标的起诉的一种行政诉讼，但灵活运用该诉讼可以在环境保护及文化财产保护方面起到积极的作用。本文主要介绍日本的这一具体诉讼制度，旨在为我国公益诉讼提供另一种可借鉴的思路。在结构安排上本文首先借助案例探讨住民诉讼具有保护环境的公益作用，其次探讨住民诉讼的法律性质、具体规定等问题。一、环境保护住民诉讼案件停止填埋泡濑浅滩财政支出请求控诉事件（福冈高等裁判所那霸支部平成21年（2009年）10月15日判决，平成20年行（コ）第5号，《判例时报》2066号3页登载）③该案是起诉于日本冲绳县那霸地方裁判所④的一起住民诉讼。被告方是冲绳县知事⑤和冲绳市长，但是最终目的却是为了阻止填埋位于冲绳市的泡濑浅滩，以保护泡濑浅滩的自然生态环境。案件大概如下：①中城海湾位于冲绳岛中南部的东海岸，是由北面的胜连半岛与南面的知念岬包围而天然形成的海湾，海湾面积约2万4千公顷。本案所要填埋的泡濑浅滩位于中城海湾北部、冲绳县第2大城市冲绳市的东部。填埋区域及周边海域为大约265公顷的浅滩（泡濑浅滩）和353公顷藻类生存的浅海域，是海藻草类、海底生物、鱼类等生息繁衍之所，干潮时是鹬、鹭等鸟类休憩、捕食的优良场所。②本案主要填埋项目人是冲绳县（政府），冲绳县计划将填埋后产生的区域一部分卖与冲绳市政府，一部分卖与民间。冲绳市政府计划将在买受区域与冲绳县政府②日本法用语“地方公共团体”可以理解为地方政府，“住民”可以理解为“居民”。考虑到“地方公共团体”、“住民”、“住民诉讼”等是日本法的固有术语，本文在探讨日本法时，直接使用“地方公共团体”、“住民”、“住民诉讼”等用语。③载［日］《判例时报》2066号、，最后访问日期：2012年6月7日。④类似于我国的中级人民法院。日本法称法院为“裁判所”，本文在介绍日本法时，使用“裁判所”这一用语。⑤日本行政区域中的“县”相当于我国的“省”，县知事相当于我国的省长。笔者注。3共同建设用于国际交流及具有海洋特性的消遣娱乐活动的“マリンシティ泡濑”（“marinecity泡濑”之意）。③本案原告为冲绳县及冲绳市住民（以下简称“甲”），本案被告为冲绳县知事及冲绳市市长（以下简称“乙”）。甲经监查程序后，对监查结果不服，诉乙于那霸地方裁判所，主张“本案填埋项目环境影响评价书为杜撰，填埋项目财政支出违法，填埋公有水面违法”，请求裁判所判令乙停止一切有关泡濑填埋项目及开发项目的财政支出、合同缔结；不得承担与项目有关的任何债务。④原审那霸地方裁判所判决（平成20年（2008年）11月19日判决，平成17年行(ウ)第7号）支持了甲的诉讼请求。⑥⑤乙不服原审判决，控诉⑦于福冈高等裁判所。⑥福冈高等裁判所基本上维持了原判决。案判决生效后保护泡濑浅滩的自然环境维权行为并未结束，至今冲绳县、市的住民和日本律师联合会仍在为此努力。⑧但至少在本案中法院认定了冲绳县填埋项目财政支出不适当，原告住民等在间接上保护了泡濑浅滩的自然环境。在并不直接影响自身利益的公益诉讼上，当事人适格一直存有争议，日本《行政事件诉讼法》和《地方自治法》规定了住民诉讼，使得区域内的住民在政府机关作出的行政行为可能会对环境造成损害的情况下，在当事人的适格上有了明确的法律规定，虽然住民诉讼主要是监督行政机关依法行政，但灵活运用该诉讼制度同样可能会起到保护环境等公益方面的作用。住民诉讼的主要作用是监督行政机关依法行政的作用，监督行政机关依法行政同样具有公益性质。根据我国《行政诉讼法》第十一条及《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，可以认为我国行政诉讼上仅规定了只有对具体行政行为，并对公民、法人或其他组织具有实际影响的具体行政行为可以起诉，即我国还没有类似于日本住民诉讼的制度。住民诉讼在日本实施多年，有丰富的理论成果和司法实践经验，本文认为研究住民诉讼制度是对我国公益诉讼制度研究的一个丰富。⑥本文主要研究住民诉讼程序问题，舍弃了裁判所对实体问题判断的探讨。⑦日本采用三审制：原审、控诉审、上告审，笔者注。⑧，最后访问日期：2012年6月7日。4二、住民诉讼在日本行政（事件）诉讼的地位日本行政事件诉讼法将行政事件诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼及机关诉讼。抗告诉讼是指对有关行政厅的公权力行使不服的诉讼(《行政事件诉讼法》第三条)。当事人诉讼是指在有关当事人之间的法律关系的确认或形成处分或裁决的诉讼中，法令规定的该法律关系的一方当事人作为被告及公法上法律关系等的确认之诉(《行政事件诉讼法》第四条)。民众诉讼是指与自己的利益及选民资格等没有直接关系而纠正国家及政府机关不适当的法律行为的诉讼(《行政事件诉讼法》第五条)。机关诉讼是指国家或行政机关之间的权限存有争议的诉讼(《行政事件诉讼法》第六条)。民众诉讼是为纠正国家或行政机关不合法的行为而提起的诉讼，该行政行为与原告（住民）并没有直接的厉害关系，住民诉讼是民众诉讼的一种。在理论上，在日本的行政事件诉讼法有主观诉讼和客观诉讼之分，⑨主观诉讼是指日本《裁判所法》第三条第一款⑩规定的“法律上的争讼”的诉讼。“法律上的争讼”当然归属于法院的裁判权之中。主观诉讼是以保护国民的个人权利利益为目的，行政事件诉讼中的抗告诉讼和当事人诉讼归属于主观诉讼。客观诉讼是指根据法律的特别规定，例外允许的非“法律上的争讼”的诉讼类型。客观诉讼是为维护法秩序，以保证行政行为合法进行为目的的诉讼，与原告的个人利益没有直接关系。所以，客观诉讼的种类设置归属于立法政策范畴。住民诉讼是行政区域内的住民对地方公共团体（政府）有关财政方面的行为不服时，（经过监查程序后）提起的诉讼，诉讼标的与原告住民没有直接的利益关系，是《地方自治法》规定的一种诉讼，所以住民诉讼是一种客观诉讼。⑪三、住民诉讼的法律规定日本《行政诉讼事件法》第42条规定只有在法律有规定时，才能提起住民诉讼，日本《地方自治法》中具体规定了可提起住民诉讼的条件。有关住民诉讼是由《地⑨参见［日］盐野宏：《行政法II行政救济法》有斐阁2008年版，第70页、第240页。⑩日本《裁判所法》第三条第一款：法院有对除了日本国宪法特别规定外的一切法律上的争讼的裁判权，并有其他法律规定的特别权限。笔者译。⑪就我国公益诉讼理论而言，借鉴日本行政诉讼法的分类，笔者认为公益诉讼既有主观诉讼的一面也有客观诉讼的一面。主观诉讼的一面是当事人以自己的具体的权益受到损害为前提提出的具体诉讼请求，而客观诉讼的一面是指比如在环境污染诉讼中为了不特定多数人的环境利益及保全生物多样性而要求侵权方采取措施防止或减小污染的发生的作用等。笔者认为在我国有关公益诉讼的司法实践中，很多是以主观诉讼作为受理依据，在判决中附带有解决客观诉讼或在判决的间接影响下实质上解决了该公益诉讼的客观诉讼的诉讼请求。所以日本行政诉讼事件法的这种主客观诉讼的分类对我国公益诉讼理论研究有一定的借鉴作用。5方自治法》第242条、第242条之二、第242条之三等所规定的。《地方自治法》第242条第一款规定，普通地方公共团体的住民认为该地方公共团体的长官、委员会、委员、职员有违法或不当支出公共资金、违法或不当取得财产、违法或不当的（行政）管理或处分、有违法或不当缔结合同或履行债务或负担其他债务的行为时，或认为有违法或不当课税或征收、怠于对财产的管理等行为时，可以附上证明材料，请求监查委员进行监查、可以请求防止该行为的再次发生、可以请求纠正该行为、可以请求建立补偿地方公共团体因该行为受到的损失的措施。《地方自治法》第242条之二规定，住民依据《地方自治法》第242条第一款的规定提出请求后，对监查委员的监查结果或劝告不服、或对普通地方公共团体的议会、长官、及其他执行机关或职员作出的措施不服的，或者未执行监查委员的监查措施或劝告时，住民可以就有关《地方自治法》第242条第一款规定提出的请求的违法行为或不作为向裁判所提起诉讼。⑫第242条之三规定的是判决生效后的赔偿等问题。四、住民诉讼与公益诉讼根据以上的探讨，可以认为住民诉讼本身具有公益诉讼的性质。该诉讼并不是当住民自身利益受到损害时才可以提起的诉讼，而是对住民所在的行政机关违法或不当使用公共资金、违法或不当取得财产、违法或不当缔结合同或承担债务、违法或不当课税等行为不服时，为纠正该违法或不当的行为提起的诉讼。该诉讼具有因行政机关或职员的行为致使行政区域的全体公民利益受到损害时而维护全体公民的利益的公益性质，同时，对行政机关及其职员依法行政具有监督作用的公益性质。从本文介绍的住民诉讼案例来看，灵活运用住民诉讼可以起到保护环境等公益诉讼的作用。本文认为类似于住民诉讼的诉讼制度不仅会起到保护环境的作用，还有其他保护公共利益方面的作用。比如有关拆迁涉活动涉及到文物保护时，可以以行政机关怠于管理财产为理由提起住民诉讼，请求行政机关行使权力阻止文物（财产）遭到破坏。人民法院是维护社会正义的最后也是最为关键的机关，以人民法院的审判权来维护公共利益是我国现今研究的热点课题，也符合解决我国社会出现的各种各样有⑫有关介绍住民诉讼的中文文献参看［日］木佐茂男、洪英：《日本住民诉讼制度的现状及课题----对中国村民自治等基层群众性自治的启示》，载《山东大学法律评论》2007年。6关公共利益遭受侵犯而无力保护的现实问题。但不可否认，就公益问题的产生原因来看，有类似于“问题奶粉”、“渤海漏油”等一般主体违约或侵权产生的公益问题，但也有很多有关公益问题的产生是由于行政机关怠于行使职权或过度行使职权造成的。类似于日本住民诉讼的诉讼制度以无直接利益关系的居民提起诉讼，由法院的审判权来监督行政机关怠于行使或过度行使职权，进而解决此类公益问题也