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读《公共行政学：管理、政治和法律的途径》所想09政行四班黄扬名20090603059由于要办相关手续、准备考试的关系，没有能够仔细的精度此书，只是在大概通读的情况下，加上一些课程学习及参考阅读的一些相关文献所想的一些东西，在行文上可能推敲不足，望老师批评指正。《公共行政学：管理、政治和法律的途径》是一本经典的行政管理书籍，作者从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政，给人们提供了一种深刻、全面理解公共行政的分析框架，内容涉及公共行政的概念、公共管理的职能、公共组织、公共人事管理、公共预算、公共政策分析、公共行政与民主宪政以及公共行政的未来等。作者集中指出看待公共行政要有三种视角，即管理视角、政治视角及法律视角。所以接下来的一些思考也主要从这几个方面来提出。此外，个人一向认为要了解一个人就需要了解他写的东西，同样了解一本书就必须了解他的作者，所以首先是对作者罗森布鲁姆的认识。戴维·H·罗森布鲁姆是美国著名行政学家，现为美国华盛顿特区的美洲大学公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。曾获美国政治学会约翰·高斯奖和公共行政学会德怀特·瓦尔多奖。他曾是美国行政学会主席和美国《行政学评论》主编，并曾担任克林顿总统的人事顾问。《公共行政学：管理、政治和法律的途径》可以说是他的代表之作，被翻译成几十种语言。罗森布鲁姆认为:“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。”因此,他把“公共行政”界定为:“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。基于对公共行政的这一定义，在本书中，罗森布鲁姆指出看待公共行政应该有管理（）、政治和法律三种视角,并且从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等诸方面分别对公共行政研究的管理途径、政治途径和法律途径进行了阐述,进而相应地提出了公共行政研究应该对政治、管理和法律这三种不同的途径进行整合。一、关于管理视角的公共行政在管理视角下，其实作者又有将其分为两个方面，即传统管理途径和新公共管理途径。首先就传统管理途径方面：罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径可以追溯到19世纪美国的文官制度改革者,他们将这种途径作为组织公共服务的方式。在这些改革者看来,文官制度改革所要求的是“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作”,为了实现企业化的经营，政府就得“非政治化”，可以说传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分法基础之上的。本书中，罗森布鲁姆分别从组织结构、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等方面对传统管理途径的表现形式进行了分析。在组织结构方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张公共组织应该采取“官僚制模式”的组织结构,因为这类组织架构的基本设计原则确实在于尽可能以最小的投入达到最大的产出；在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、效能、科学的承诺和追求导致此途径支持建立理性的预算体系。在这样的预算体系中,“成本效能”是编制预算时考虑的重点。在公共行政的这种传统管理途径下,不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配主要取决于成本利益关系；在决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张理性决策,主张在行政决策过程中,公共行政官员广泛地考虑各种可能的备选方案后,应当从中选出最符合成本效能的方案。不过,由于这种途径比较注重各种科学专业知识的运用,所以它常常不太重视公众的广泛参与；在管制行政方面,公共行政研究的传统管理途径也强调的是效率、效能和经济价值,罗森布鲁姆认为,从管制的角度来看,人们认为管制的效能是指避免重大的失败,而所谓的失败，是指公众认为的“危机或丑闻”。那么,如何对管制行政进行管理以使其既可以保持效率和经济又可避免丑闻和危机呢?在他看来,按照传统管理途径的观点,那就是要在规章的执行和决策上采取保守的方式,避免废除法规,放缓新法规和新政策的制定和实施步伐。他认为,从管理的观点来看,过分的谨慎小心会损害管制行政的效率和经济,而成功的管制是那种在合理地行使自由裁量权的基础上具有弹性的管制；在行政责任与伦理方面,罗森布鲁姆认为,为了与其强调效率、经济、效能等价值相一致,公共行政研究的传统管理途径极其强调保持组织统一的必要性,并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。具体来说,第一,它强调应当详细分配公共行政官员的各项职务,并明确地区分权力与责任;第二,它强调严格的从属关系,部属必须真实地服从长官的命令;第三,它非常关注适当的控制幅度问题;第四,它常常鼓励要通过组织的社会化过程及专业化的训练等途径来使得部属对组织及其长官忠诚;第五,它依靠正式的纪律监察制度来确保责任及服从;第六,它因为非常重视财务规范化和雇员绩效而特别倚重组织内部的审计制度。在罗森布鲁姆看来,以上措施的确有助于促进行政责任及道德并且为当今绝大多数政府和私营机构所采用,但是它们也因其只重视保护管理价值而忽略了从政治意义上对政府信誉的保护,其关注点明显地存在狭隘性。其次是新公共管理途径方面：罗森布鲁姆认为,新公共管理途径与传统管理途径的发源相类似,也主要是改革取向的，其目的在于改善公共部门的绩效。新公共管理从20世纪90年代初期开始在以美国为代表的西方世界受到重视，如今已经成为美国乃至许多西方国家公共行政的主导管理途径。它在组织结构、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等众多方面都有着同传统管理途径不同的观点，简单来说就是引入市场机制，重视公共服务的产出，强调官员对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。二、关于政治视角的公共行政罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径源自学者对美国“新政”时期及第二次世界大战期间公共行政脱离政治的批判。因此,与强调公共行政之“应然”层面的传统公共行政研究不同,公共行政研究的政治途径强调的是从经验观察的角度建立理论。在他看来,一旦把公共行政视为一种政治过程,公共行政研究之政治途径所强调的价值体系便必然不同于公共行政研究的传统管理途径。政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等。公共行政研究的政治途径认为,这些价值不仅是建立宪政的重要元素,也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中,公共行政自然也不能例外。他从组织结构、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面对公共行政的政治途径作了具体阐释。在组织结构方面,罗森布鲁姆认为,基于代表性、政治回应性与责任等价值,公共行政研究的政治途径有着与管理途径不同的观点。政治途径强调公共行政中的政治多元主义，换言之,在政治力量占据行政组织主导地位的情况下,项目、权威、使命、机关的多元、重叠本来就是政府运作的常态。在罗森布鲁姆看来，这种公共行政的多元主义观点背后隐含着这样一种基本的看法：由于行政部门成了国家政策制定的中心,行政组织的机构应该这样建构,即能够使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。依照政治途径的观点去做,公共行政的结构是政治化的,不同的团体在此追求不同的利益，因为行政的结构变成了和政党一样的平台,不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次序,这样,重叠的使命和计划成为平常的事情,机关便成为相互对立的地方,冲突的解决交由立法机关、行政首长、机关间委员会和法院负责。由于要回应不同利益代表的政治要求,所以机关的数量会膨胀。罗森布鲁姆认为,公共行政之政治途径的行政组织观点也招致了许多批评,有人认为它会造成政府“无法管理”,也有人认为它会导致管理的“浪费”、“无效率”等等。但是,在他看来,这种状况仍然会存在,因为人们通常认为公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题。在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径把预算不是视为事务性的运作或静态的文件,而是视为一个政治问题。按照政治途径的观点,正式的预算分配计划则更是代表着政治系统.对于各种价值顺序的正式偏好,而不仅仅是出于成本效能分析或顾客满意的考虑,预算本身是不同团体竞逐公共资金的结果,这种竞争的结果会随着时间的推移而改变,它与不同群体、政治人物的力量变化以及公众政治观点的变化相联系。在决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径支持渐进决策的理念,其假设前提是政府决策过程中存在政治多元主义、有限理性问题,而且,行政人员可用的时间与资源也常常受到高度的限制。因此,在面对一般性的政策目标时,公务员仅能采取有限的回应对策,而这种观点反映在实务上,则是公务员似乎永远在进行一些持续的、片断的同时也是影响有限的决策。此外,基于这种观点的决策,其必要性主要取决于政治力量的支持或反对,而不是根据成本效能分析或科学分析的结果。在管制行政方面,罗森布鲁姆认为,过去,管制机构的任命普遍存在着这样一种现象,即任命那些政治上惟命是从的人,这些人的主要意图是寻求重新任命的机会,避免树敌,倒不是为了结交朋友。如今,放松管制和管制改革运动以及公共利益团体和立法部门对管制行政的监督改变了政治取向的管制行政。这种改变过程中出现了三个主要的价值观:一是更加关注大部分民众的利益,或者扩大管制行政的社会代表性;二是把管制规章和政府行为对政府所要保护的利益所产生的影响的前瞻性评估放在重要位置;三是在联邦层级把行政机关的规章置于国会的审查之下,以从程序上增强国会委员会和小组委员会对行政机关的影响力。在行政责任与行政伦理方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的政治途径尽管在基本观点上与传统管理途径有所不同,但是却与新公共管理途径具有某种一致性,即它们都强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。在他看来,过去,这主要是经由政党分肥式的任命来实施政治控制,而现如今,政治途径则须依靠一般立法监督、预算控制、职位轮换、代表性和公共参与、“走向公开”以及“阳光下的政府”等另外的机制来确保行政责任的实现。他认为把内在取向和外在取向的监督方式相结合可以为当前公共行政伦理与责任问题提供一个较好的混合选择模式。当然,罗森布鲁姆也清醒地认识到,公共行政研究的政治途径与传统管理途径及新公共管理途径通常会产生冲突。三、关于法律视角的公共行政罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动,它有着令人崇敬的传统,最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径,其兴起的源头主要有三个:第一是行政法。它由法律,行政命令,诸如人事、预算、服务等中央行政机关的具有约束性的指令和宪法决定构成,主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。第二是公共行政“司法化”的发展。它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样,其目的在于确保个人合法权益不受侵犯,行政决策以裁决的形式由听证检查官或行政法官作出,行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式,结果,法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。第三是宪法。宪法不仅对公民相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定,而且对公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系以及公共教育机会之终止时应当遵循的正当程序作出了规定。法律途径的公共行政的一个主要特征就是不太重视管理途径所极力主张的成本效能观点。就此罗森布鲁姆也从组织结构、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面进行了分析。在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性,此过程必须是在无偏私的仲裁者(如法官或陪审团)前举行,由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过,在公共行政中,抗辩程序一般被修正,以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此,传统法官听讼的方式便转变为听证检查官的运作模式。在他看来,尽管这种结构形式常常用于管制性的行政范畴当中,事实上,它在公共行政中有着更为广泛