调研报告：完善国资监管体系-提升国资监管效益

调研报告：完善国资监管体系，提升国资监管效益到目前止，全市维持正常营运（未被注销和吊销营业执照）的国有（集体）及参控股企业共计218家，全市约有国有资产总量在1000亿以上，主要集中在投融资平台类公司。就目前来看，在市国资委产权登记的市直管企业和国有参控股企业21家，注册资本总计311831.58万元，其中国家资本201190.96万元；资产总计4010918.59万元，负债总计1346374.57万元，净资产总计2663824.02万元；其中国有资产2517201.13万元，国有资本增值2316070.17万元。从总体上看，近年我市国资监管工作逐步走向制度化、规范化，在国有企业改制、国有资产保值增值、国有经济布局结构调整、现代企业制度建立等方面取得了明显成效。但也存在亟需解决的深层次矛盾和问题：一是监管主体不统一，存在多头管理、重复管理问题。全市国有资产没有实现统一归口管理，政府社会公共管理职能与出资人职能没有完全分开，国资委与其他部门、机构职能交叉。国资委管人、管事、管资产，主管行政部门也管人、管事、管资产。国资委依照市政府“三定方案”、《国资法》、《公司法》，代表市政府对监管企业履行出资人职责；财政局监管行政、事业经营性资产；其它行政主管部门，包括住建、粮食、文广新、交通、煤炭等部门对行业内或下属国有企业资产实行行业监管；还有9大行管办对本行业内未改制国有企业资产进行委托监管。从目前市直管及参控股的21家企业的监管情况来看，国资监管主体也是处于分散状态。国资委履行出资人职能、直接监管企业13家，住建局行业监管1家，粮食局行业监管3家，交通局行业监管、履行出资人职能1家，市政府直接监管1家，还有1家没有明确监管主体。二是监管职责不到位，存在缺位管理、错位管理问题。国资监管领域没有实现全覆盖，部分经营性国有资产仍游离于国资监管部门监管之外，导致出资人监管缺位、错位，履行的职责未能完全到位。比如，投融资平台仅弘湘公司真正落实了国资委的出资人职责，其它平台公司的出资人职责未能到位。同时，对市国资委监管的企事业单位领导干部的管理，也未能完全按国资委党委分协管、主管、任前备案三个层次进行管理；对参控股企业的董事、监事、财务总监等经营管理者的任免、选派等职责也未落实到位，有的即使委派了，也是流于形式，未能进行有效的约束和激励。三是监管体系不健全，存在粗放管理、低效管理问题。国有资本统筹营运体系不健全，证券化率不高，通过上市公司平台调节“进、退”的渠道还比较狭窄；国有资本大部分集中在传统产业领域，处于产业价值链低端，主要依赖大规模投入、粗放型经营发展方式没有得到根本改变；国资监管机构设置不到位，承担监事的选聘、委派、日常管理等职责的专门工作机构还未设立；国资监管事权划分不明确，有些应该由国资委独立决定的事，由于缺乏规范性文件明确，需要层层上报请示，决策层过多，办事效率低下；规范的法人治理结构还没有普遍建立起来，等等。以上种种问题，归根结底是体制机制上的问题。当前，国企改制扫尾，机构撤并在即，迫切需要加快实施新一轮国资监管体制改革，推动国资监管实现“三个统一”，即统一监管范围、统一监管机构、统一监管制度，建立健全权利、义务和责任相统一，管人、管事和管资产相结合，政资、政企、政事分开的国有资产监管体系。明确国资监管唯一主体，构建全市统一的国有资产监管体系。进一步明确国资委作为国资监管主体的专门性和唯一性，积极推进政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能与分开，将政府其他部门管理的经营性国有资产分离出来，交由市国资委统一管理；对于确需政府其他部门管理的经营性国有资产，可由市国资委采取委托代理方式进行管理。依法规范国资委与各类投融资平台之间的关系，根据出资关系，明确国资委是投融资平台公司的出资人，依法建立完善法人治理结构。强化国资监管机构双重职能，提高国资监管保值增值能力。在机构设置上，明确国资监管机构是特殊法定机构，国资委为政府直属特设机构；在职能定位上，明确国资监管机构是出资人，依法享有出资人资产收益、重大决策、选择管理者三大权利；在体制建构上，国资监管机构要实现前台与后台的分离，既按监管职能设计，又对股东职能行使进行合理的安排。监管职能是后台，通过制定统一的规则实行共性化管理，让企业经营行为合规；股东职能是前台，直接作为国有资本出资人对具体企业提出个性化要求，改变企业经营状态。具体来说，就是要以健全规章为切入点，建立和完善国有资产监管体制；以经营业绩考核为抓手，层层落实保值增值责任；以财务监督和风险控制为重点，强化出资人监管；以股份制改革和董事会建设为着力点，完善公司治理结构；以加强职代会建设为重点，推进职工民主管理，建立健全国有资产管理体制框架，增强国有企业活力和竞争力。拓宽国资监管范围，逐步实现全市经营性国有资产监管全覆盖。贯彻落实十八届三中全会《决定》和省委省政府《关于进一步深化国有企业改革的意见》精神，推动国资监管从管企业为主向以管资本为主转变，实现横向对所有部门管理的各类经营性国有资产进行统一监管，纵向对市县属经营性国有资产分级监管，逐步实现全市经营性国有资产范围和监管规则全覆盖。不仅要将全市国有企业资产纳入监管领域，还要探索将金融、文化、教育、卫生等领域经营性国有资产和事业单位投资形成的经营性国有资产纳入国资监管机构监管，逐步实现各类国有资产监管的“全覆盖”。同时，加快经营性企业化管理事业单位转企改制步伐，并将转企改制后的国有出资企业纳入国资统一监管；加强对行政事业单位“非转经”资产的管理，努力实现“非转经”资产收益最大化。实行分类监管方式，提高国资监管的精准性、科学性。将全市国有企业整合为竞争类、功能类和公益类三个类别，实施差异化管理，并根据企业功能定位，分类建立经营业绩考核体系。其中，竞争类企业，主要以营利为目标，追求企业经济效益最大化；功能类企业，以完成战略任务和重大专项为主要目标，兼顾经济效益，主要为政府投融资平台或资产经营公司，以及重要资源开发、重大基础设施建设领域的企业；公益类企业，以实现公共政策性目标为主，注重社会效益，主要为城市供水供气、公交管网、市政公用运营资源等重要民生领域企业。强化国资风险与效益监管，规范国有企业经营行为。建立健全全面风险管理体系，强化企业财务风险防控，建立财务风险预警、监测、评价和应对体系。强化投资监管，严把投资方向，严格投资程序，严管投资项目，严禁不符合国家产业政策的投资，严禁超过自身实力的过度投资。实施国有资本经营预算制度，逐步实现国有资本经营预算的相对独立，国有资本收益由出资人统一掌握，统筹安排资本投向、控制经济布局、实现资本增值。完善长效的激励约束分配机制，坚持国有企业领导人员收入与选任方式、企业效益相匹配，完善国有企业领导人薪酬体系。对公益类和功能类国有企业，实施目标管理，负责人薪酬与目标完成情况挂钩；对竞争类国有企业，负责人薪酬与业绩完全挂钩，职业经理人薪酬与市场接轨，并实施期股期权、岗位分红、激励基金等中长期激励，到期根据考核结果行权或兑现。深化国有企业领导人员管理体制改革，推进国有企业领导人员专业化、去行政化。依照《公司法》《企业国有资产法》的规定，把“党管干部”的原则与市场化选聘、依法选择管理者结合起来，对国有企业领导干部实施分类管理。对公益类和功能类企业，领导人员包括董事长、党委书记实行委任制，经理层人员则由董事会聘任。对竞争类企业建立市场化选人用人机制，只有党委书记实行委任制，产权代表包括董事、监事主要按出资人意志实行聘任制，经理层人员按职业化取向实行市场化选聘，建立职业化、专业化产权代表队伍。推行领导人员任期制契约化管理，严格任期综合考核制度，以任期综合考核结果为导向，建立健全企业领导人员退出机制。完善企业法人治理结构，形成高效运转、有效制衡的内部监督约束机制。规范和完善董事会建设，加快实施外部董事制度，实现决策权与执行权的分离。在国有独资企业中全面推进以外部董事占多数的董事会建设，国有控股、参股企业，按照法律法规及公司章程派出产权代表。建立董事会绩效评价和责任追究责任，加强对产权代表的年度考核、任期考核和重大事项专项考核，形成责权利对等的运行机制。加强监事会建设，按外派和内设相结合的原则，依法向国有独资企业派驻监事会，向国有控股、参股企业推荐监事会主席和外派监事，有效解决监事会运行不独立和即时监督缺位问题，提高监事会监督的效率和效果。