政府契约精神是PPP成功关键

政府契约精神是PPP成功关键政府契约精神是PPP成功关键虽然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推广中出现“响应号召多，实际推进少”的现象（1月28日《经济参考报》）。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。与BOT（建设-经营-转让）相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。目前，一方面中国经济下行压力增大，企业经营困难，包括国企等实体企业利润大幅下滑，财政收入增速进入个位数，另一方面公共品特别是建设周期长、公益属性强、收入回报低的城市和农村基础设施建设，比如：污水处理、城市轨道交通、农村县乡公路等建设投资需求越来越大。在政府包括财政等可供支配的资金实力减少与公益公共品项目建设增多、资金需求增加矛盾下，寻求一条可持续建设发展之路非常迫切了。中央政府以及地方政府都对PPP模式寄予厚望。就在达沃斯冬季论坛上，李克强总理专门列举了一个成功实施PPP模式的例子。但从总体情况来看，PPP倡导倡议铺天盖地，而实际实施落实的项目少之又少，并且困难重重。原因何在呢？地方政府部门在以往的PPP项目执行过程中暴露出执行力弱、缺乏契约精神是头等问题。集中表现在几大风险上：“合同是张纸，签完随时改”，政策随意性风险非常之大。契约精神、合同履约守信意识非常差。一些地方合同签署后把民资引进来就“变脸”、就改变合同条款和约定。令民资非常害怕。这种政策不确定性风险是PPP模式的毒瘤。其次，兑现风险，即合同履约风险。一些地方政府理解的PPP模式，其实就是将民资圈进来了之。在建设中的政府职能和义务虽然合同中有明文约定，但政府执行力非常之差。在一些PPP项目合作中，地方政府部门往往会承诺一些条件，但经常出现兑现缩水或完全不兑现的情况。落实上，一拖再拖，久拖不决，市场化、高效率的民资根本就拖不起。一般基础设施建设项目周期都比较长，一个“拖”字就可以把民资拖垮、拖得血本无归。民资异常寒心。再次，换届风险。“新官不理旧官账”，换届、领导更替，PPP模式就生变故，民企与其政府签署的合同就可能变成一纸空文或者一文不值。有的地方政府会考虑你的利益，有的地方政府完全不管你。“一个地方一种做法，换一个领导一套政策。这种随意性与法理相抵触，企业往往无所适从”。地方政府契约精神缺失，履约守信重合同意识淡薄，长官意志、拍脑袋决策等等，使得社会资本对PPP模式仍然顾虑重重，这是PPP模式在实践中不够理想的原因所在。这些严重问题不克服掉，PPP模式之路将会更加难走。要从更深层次上认识PPP模式的重要性。李克强总理在达沃斯论坛上提出要改造传统引擎，重点是扩大公共产品和公共服务的供给。公共产品和服务不足仍是短板，目前中国公共设施的存量仅为西欧国家的38%，北美国家的23%，服务业水平比同等发展中国家还要低10个百分点，而城镇化则比发达国家低20多个百分点。这当中也蕴藏着公共产品与服务的巨大空间，增加这方面的供给属于政府分内的职责，是改善民生的必要举措，也是扩大内需的重要推手。把其作为经济发展的新引擎是对其地位以及重要性的重新认知。打破垄断，吸引社会资金与外资参与，采取政府和民营企业合作是唯一出路，非常迫切，也有着巨大潜力和空间。PPP模式成功与否，关键在政府。必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用、契约精神是PPP模式的最佳环境。民资参与公共品生产是追求利润回报的，政府必须在税收上让利、财政上给予补贴、公共空间比如土地上适度让渡经营权以及诸如地铁等附属设施如广告位等让给民资经营等。一定要强化合同契约约束。完善PPP合同制定，突出涵盖性和权威性。国外很重视PPP合同范本的制定，而监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度。PPP项目各方应依托国家PPP综合服务平台，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。由于PPP伙伴合作关系建立在特许经营合同基础之上，因此监管首先是依托合同实施。落实政府监管机构在公共项目实施中的责任追究制度，强化对监管者的问责和执行。探索建立针对政府监管的绩效评价体系，引入民众参与，对政府监管越位、缺位和失信行为进行监督。总之，政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功关键，是消除民资顾虑的首要条件。