完善我国相对集中行政处罚权制度研究

1完善我国相对集中行政处罚权制度研究“相对集中行政处罚权制度”是政府为了解决多个行政执法部门多头管理、多龙治水而采取的一项重要的管理改革措施。从1997年起，我国政府在多个城市试点的基础上，开始在全国各个省区市逐渐推行这一制度。从实践的效果来看，既在很大程度上解决了过去城市管理长期存在的执法难的问题，收到了较好的成效，但同时也存在实践上和理论上的诸多问题。本文从法学的角度，回顾我国推行相对集中处罚制度的发展历程，系统分析相对集中行政处罚权制度实行中出现的成绩和存在的问题，为更好地推进相对集中处罚权制度提出一些个人看法，使这一制度能更快更好地在全国顺利地推行。一、相对集中行政处罚权制度的理论综述（一）相对集中行政处罚权制度的含义和法理基础1．相对集中行政处罚权制度的含义“相对集中行政处罚权”在法律上没有统一严谨的概念界定。目前我们所依据的，主要是《行政处罚法》，可以大体这样认定：“相对集中行政处罚权，即指本来分属于多个行政机关的行政处罚权集中到一起,由一个行政机关集中行使,原来拥有行政处罚权的行政机关，在该部分权力交出后即不再行使这一权力。”①行政处罚权之所以要相对集中，主要是因为在现行管理体制中，多头管理一直以来都是阻碍城管部门和其他相关行政执法部门进行顺畅执法、营造良好管理环境的一大顽疾。多头管理容易造成的问题是多个部门对同一管理对象都拥有管理权，但往往存在着职能相对交叉，管理相对混乱，多头管理结果却谁也不负责，最终使执法队伍不断膨胀，但执法效率却依然低下。“相对集中行政处罚权”就是试图把分散在不同部门的处罚权进行适度的、相对的集中，因此，在理解这一概念时，要从以下几个方面加以注意：首先，只能由行政执法机关来集中，其他任何单位和个人都无权打着相对集中的旗号来集中行政处罚权，否则就是权力的滥用。其次，所谓集中只能是相对的集中，①王毅吴宝安：《城管法律与业务知识培训教材》，吉林：吉林大学出版社，2003年，第8页。2绝不是有些人所想当然理解的绝对集中。绝对的集中是不存在的。它不仅不利于提高行政管理的效率，反而会损害法律的权威。第三，相对集中行政处罚权必须是法律赋予的权利，是行政机关依法取得的。只有依法取得的权力才有权威性，才具有法律效力。2．相对集中行政处罚权制度的法理基础一项新的制度的建立和实行，必然有其遵循的法理基础。“相对集中行政处罚权制度”的提出，从法理基础来说，是集权与制衡理论的体现。而这一理论的背后，则是公正和效率理论的作用。在任何一个社会中，公平和效率都是一对基本的矛盾。人们普遍地希望社会是一个公平公正的社会，这是亘古以来不移的追求。公平公正需要有完备的法律和制度做支撑，必然要实行相对的权力制衡，尽可能使许可权、征收权、审批权、处罚权相对分离，不掌握在一个部门手中。这样才能保证公权力不被滥用，权力在行使过程中才能够尽可能地保证其按照法律和制度的要求去做，尽可能地保证公正。但另一方面，任何一个社会要快速发展，都需要有比较高的效率。只有高效运转，才能提高经济社会发展的速度，才能促使社会发展尽快地满足人民群众的物质文化生活需要。而高效则要求相对的权力集中。即尽可能地把相对分散在不同部门手中的权力进行适当的集中，以便于提高效率，同时也可以尽可能快地帮助群众解决各项工作事务。从我国情况来看，实行权力相对集中处罚权还有国情的要求。当前，我国正处在剧烈的社会转型期，巨大的社会阶层分化和巨大的社会利益分割，使得人们的思想、价值观念、行为方式产生了多样化，这种多元化的社会下，为了维持社会的正常运转和经济社会的快速发展，需要进行相对的权力集中。只有这样，才能既维持经济社会的高效运转，又在一定程度上保持社会的稳定。因为在当前中国，要使社会健康发展，必须妥善处理好改革、发展、稳定三者之间的关系。没有一个稳定的社会环境，发展改革的事业就难以推进。所以，邓小平曾经深刻指出：“稳定是压倒一切的大事。”从这个意义上说，保持稳定十分重要，而实行相对集中行政处罚权制度则是保持稳定的必然要求。（二）相对集中行政处罚权制度的作用与意义31．有利于从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为党的十八大报告指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”①这就为从体制上治理和遏制腐败指明了方向。腐败是个世界性的问题，腐败的产生原因既有体制弊端，也有管理人员的素质所造成。治理腐败应该从源头上着手，建立健全良好有效的管理体制。我国现行的行政管理体制看，每一个行政职能部门大都是集决策权、执行权、监督权于一身，具体到行政执法领域，各个行政执法机关既行使行政审批权与许可权，又行使了行政检查权，同时对违法行为行使行政处罚，甚至上级对下级行政机关实施监督权。这种行政职能权力的配置模式明显违反了“控权——平衡理论”。这种理论指出，为了达到公共利益与个体利益均至最大值的状态，应该追求在平衡指导下的控权,平衡是只有控权才能实现的平衡。在这种状态下，就给了一些不法分子和意志薄弱者以可乘之机，也为滥用职权、以罚代管、权钱交易、以权谋私打开了方便之门。在当前我国社会阶层日益分化、社会利益格局和人们的价值需求日益多元化的背景下，有些执法部门和执法人员为了自身的部门利益和个人私欲，置党和国家人民的整体利益于不顾，在管理过程中片面追求以罚代刑、以罚代管，而且由于缺乏必要的和应有的监督，在进行处罚时随意性比较大，导致了国家和人民的利益受到严重损害，而部门和个人的私欲被满足。这种现象的存在，也严重损害了执法部门和执法人员的良好形象，降低了政府的公信力。“相对集中行政处罚权制度”可以从源头上预防腐败，减少行政执法过程中的腐败行为。因为相对集中行政处罚制度，将从制度上杜绝行政管理部门和人员违法的途径。这一制度将按照权力制约监督的要求，把拥有执法权力的行政管理部门，置于制度和社会、人民的高度监督之下。比如按照城市管理的不同特点和管理中的不同要求，对行政机关原来自己掌握的“自批、自管、自罚”的管理方式，通过改革，将①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色的社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第26页。4管理权、审批权、处罚权、监督权等几种权利科学分配和重新归置，加大了对各种行政机关在执法过程中的监督检查。这样行政管理部门的审批、处罚、管理就不具有很大的随意性，而是被置于严格的管理和监督之下，从制度上对各种乱罚款、乱审批等现象进行控制，可以较好地提升行政管理部门的廉洁高效。2．有利于精简机构，提高行政执法水平和效率党的十八届三中全会强调，深化行政执法体制改革要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”①行政执法相对集中处罚权的确立和推广，有助于机构精简，提高行政执法水平和效率。以城市管理行政执法相对集中处罚权为例，现在我国城市管理力量相对分散，往往出现多头执法、交叉执法、重复查处、“十个大盖帽管一个小草帽”的情况，造成了有利的事情争着管，无利的事情都不管。群众对此意见很大。实行城市管理行政执法相对集中处罚权后，各试点城市有条不紊地全面推开机构改革，按照相对集中、科学精简、提高交通的原则，将过去分散在不同部门手中的权力进行相对集中，初步形成了行动规范、运转协调、办事高效的行政管理体制，在一定程度上改变了过去管理部门众多、机构臃肿庞大、人浮于事的弊端，从总体上节省了人力、物力、财力资源，大大节约了执法成本。不仅如此，还有利于提高行政管理效能，例如实施城市管理相对集中处罚权，能够形成意志统一、标准统一，全天候全方位的管理，促成了城市管理执法的常态化，纠正了以往多部门单一、分散执法时突击性执法的状况，能及时地对城市管理中出现的违法行为一次性做出处理，不留隐患，从根本上扭转了过去城市管理中部门林立，政出多门，职权交叉，相互扯皮，有利的争着干，无利的相互推诿，“九个法规在马路上打架”的混乱局面，克服了城市管理力度不强的弱点，保证了政府行政管理的精简、高效、快速、廉洁和有序运转。3．有利于依法治市，加强城市管理，提高城市竞争力随着我国经济社会的迅速的发展，各种社会资源财富以超常规的速①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年,第33页。5度向城市聚集，促进了我国城市化水平不断提升。过去，在城市管理中，一些执法人员的素质不高、执法手段单一、执法方式粗暴，引发人民群众的较多不满。开展试点工作以后，把所有有关城市管理的执法权相对的集中起来，各试点城市通过择优选配考试，组建一支思想好、作风硬、纪律严、业务精、形象佳的城市管理综合执法队伍，实行一队多用、一员多能的综合执法，把依法行政与科学管理结合起来，在执法过程中坚持教育为主、处罚为辅，处罚与教育相结合的原则，文明执法、依法行政，改善了党群关系和政群关系，树立城市管理新形象。以烟台市城市管理行政执法局为例，建局伊始，就把老百姓赞成不赞成、满意不满意、高兴不高兴作为检验工作好坏的标准，在执法过程中坚持以教育为主，处罚为辅，文明执法、依法行政，树立了良好的执法形象。同时，通过建章立制、严格管理、内练素质，外树形象，规范了执法队伍的执法行为，队伍形象有了很大改观，受到了人民群众的普遍赞扬。在近年来的“万人评机关”活动中，位次由原来的倒数几名，现已位列前几名，执法队伍的形象在广大市民心目中有了很大的改观。城市执法队伍素养的提升、责任意识的增强以及规范式执法，保障了城市的发展环境，推进了依法治市的进程，增强了城市的文明程度，提高了城市的持续发展能力和竞争力。4．有利于强化监督机制，推进依法行政实行相对集中行政处罚权后，城管执法行为将更加规范、严格。全国的城管执法部门也可以统一城市管理的执法行为、执法程序和执法纪律，而监督部门及广大市民也能及时有效地对城管执法部门的执法活动是否规范进行监督和投诉。这样一来，在立法、执法和法律监督三大环节都实现了城市管理执法法治化，从根本上推进依法行政的进程。5．推动了我国城市管理领域行政执法体制的改革近些年来，伴随着改革的不断深入，在相对集中行政处罚权的改革方面也不断推进，改革从点到面、逐步推广，取得了阶段性的成果，并且从理论和实践上都取得了突破，国家有关部委和政府各级部门也给予了一定的认可，为相对集中行政处罚权的进一步推行夯实了基础。相对集中行政处罚权，是深化行政执法体制改革、落实依法行政的重要环节。6总而言之，循序渐进地推广相对集中行政处罚权制度，必将在很大程度上转变政府职能，促进政府管理模式的改革，增强执政为民、服务人民的理念。同时由于对较为分散的行政权力进行了相对集中，将被分散的执法力量集中起来，增强了政府效能，城市管理的面貌得到很大改观，城市管理方法、方式上实现了创新突破，有力地推动了我国城市管理领域行政执法体制机制的改革创新。二、我国相对集中行政处罚权制度的现状分析（一）相对集中行政处罚权制度的由来与发展“相对集中行政处罚权”是一项全新的法律制度，该项制度的确立是我国行政执法体制的一次重大改革。1996年国务院以国发〔1996〕13号文的形式首次提出了“各省、自治区、直辖市可根据各地实际情况探索相对集中行政处罚权试点工作。”①时隔一年之后，1997年5月23日北京市宣武区正式开展城市管理综合执法试点工作，成为“吃螃蟹的第一人”。这一事件标志着我国进入了试点工作阶段。此后，国务院法制办先后又批准了82个城市开展试点工作，具备了全国推广的基础。通过试点工作，集中统一了思想认识，明确理顺了责权关系，解决了机构庞大臃肿、重复随意处罚、多头交叉执法、执法缺位越位等诸多问题，积蓄了大量的实践经验，为推进行政管理体制改革探索了一条有益的路子。6年的试点工作，开拓了思路，增强了信心，于是2002年国发〔2002〕17号文颁布，这就意味着，这项工作进入了一个全新的发展阶段，由试点迈向在全国全面推广。具体而言，该项制度的产生和发展经历了试点启动、继续推进、全面推广三个阶段。1．相对集中行政处罚权制度的试点启动为了积极稳妥地实施推进《行政处罚法》的第16条规定，国务院在1996年和19