治理与善治

治理与善治整体架构•第一部分：•一、治理理论的五个论点•第二部分：•二、善治内涵、本质特征•三、善治的要素•四、善治兴起的原因•五、治理失效与善治•六、善政（goodgovernment）与善治（goodgovernance）•七、善治与民主一、治理的五个论点（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明,在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。一、治理的五个论点（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说,致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源,而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,还存在着其他的管理方法和技术,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。二、善治内涵、本质特征•善治（goodgovernance）就是以提高社会治理总体性绩效为目标，通过官员与民众之有序互动和互赖协商，借公共部门与私人部门之合作管理和伙伴关系，达致公共利益最大化之社会管理过程。简言之，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。•善治的本质特征，就在于它是政府与公民生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力（不是权利）向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示国家与社会或者说公民之间的良好合作，从全球范围来看，善治离不开政府，但更离不开公民。三、善治的要素一位法国银行家认为善治的要素包括：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现（2）公共机构正确而公正地管理公共开支,亦即进行有效的行政管理（3）政治领导人对其行为向人民负责,亦即实行职责和责任制（4）信息灵通,便于全体公民了解情况,亦即具有政治透明性。俞可平先生认为善治的要素包括：•（1）合法性（legitimacy）。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。•（2）法治（ruleoflaw）。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。•（3）透明性（transparency）。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。•（4）责任性(accountability)。它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中,它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。•（5）回应性(responsiveness)。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。•（6）有效性(effectiveness)。这主要是指管理的效率。它有两方面的基本意义,一是管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。•（7）参与(civicparticipation/engagement)。这里的参与首先是指公民的政治参与,参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。•（8）稳定(stability)。稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。社会的稳定对于公民的基本人权、民主政治和经济发展都具有至关重要的意义。社会政治的稳定程度也是衡量善治的重要指标。•（9）廉洁(cleanness)。主要是指政府官员奉公守法,清明廉洁,不以权谋私,公职人员不以自己的职权寻租。公职人员的廉洁直接关系到治理的状况。•（10）公正(justice)。公正指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。四、善治兴起的原因(1)90年代以来公民社会或民间社会(civilsociety)的日益壮大。公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等,它们又被称为“第三部门”(thethirdsector)。公民社会组织(简称CSOs)有以下三个显著的特点：其一是民间性，即这些组织是以民间的形式出现的,它们不代表政府或国家的立场；其二是独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机构,有独立的经济来源,无论在政治上、管理上还是在财政上,它们都在相当程度上独立于政府;其三是自愿性,参加公民社会组织的成员都不是强迫的,而完全是自愿的,因此这些组织也叫公民的志愿性组织。(2)善治比传统的善政的适用范围更大。(3)全球化正成为我们这个时代的最主要特征,事实上许多人已经把我们这个时代称之为“全球化时代”。(4)善治是民主化进程的必要后果。(5)各国政府组织进行变革的目标。五、治理失效与善治•善治理论的出现，可以说是治理失效的必然产物。作为一种全新的政治分析框架，治理理论有自己明显的优点。•它提供了新的分析视角和范畴，将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”（社会资本是指个体或团体之间的关联—社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源）引入治理分析，着眼于政府与公民的合作网络；在分析政治发展时比其他方法更加全面；体现了政治发展方向等等。•这些优点在管理方法与技巧上使治理理论更适合现代社会，却难以保证这种统治模式的万能性。英国学者杰索普指出，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致”。•格里.斯托克列出了治理失效的五种表现：•（1）与治理相关的制订政策过程这一复杂现实，与据以解说政府而为之辩护的规范信码相脱离；（？）•（2）各方面的责任趋于模糊，易于逃避责任或寻找替罪羊；•（3）由于对权力的依赖，以致并非原来所求、而于政府影响不良的结果这样的问题愈加恶化；•（4）既然有了自治网络，政府对社会应负什么责任这一条便难以明确；•（5）即使在政府以灵活方式控制和引导集体行为之处，治理仍然可能失效。•伴随着治理的失效，我们不得不再次陷入尴尬的境地。在这种背景下，一些学者和国际组织纷纷提出了“元治理”、“综合的治理”、“有效治理”和“善治”等概念，其中“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。六、善政（goodgovernment）与善治（goodgovernance）•善政的四个要素：•严明的法度•清廉的官员•很高的行政效率•良好的行政服务善政与善治的关系•善政与善治的区别：•其一，管理主体不同。“善政”比较强调政治的作用，政府是唯一的社会管理主体；在善治模式中，政府则不再是唯一的社会管理主体，但却是核心主体，非政府组织、营利组织和社会公众都是非常重要的社会管理主体。•其二，适用范围不同。善政的范围与政府的范围是一致的，而在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的；善治则不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。•其三，所依存的政治制度不同。善政的政治制度基础是专制，是在专制制度下的理想状态，表达了人们对于这种政治制度下的一种美好愿望；善治，善治依存的政治制度基础则是民主政治，是与日新月异的现代社会，处于全球化浪潮的时代相契合的，是符合现代文明特征的。•其四，对公民社会态度也不同。善治的一个重要特征是主张公民的积极参与，它意味着政府与公民社会的一种新颖关系，是一种良性的合作关系，而善政是没有主张公民的积极参与，甚至会抑制公民参与。•善政与善治的联系：•（1）善政与善治是统一的整体，不能相互隔离而存在；•（2）纵向上看要达到善治必须经过善政阶段，善治也是善政所追求的更高目标•（3）善政与善治的界限在现实中区分并不明显七、善治与民主•善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督,才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治，这样，善治与民主便有机地结合了起来。•专制政治在其最佳的状态下可以有善政,但不会有善治。（善政的政治机制还是专制，只不过是开明专制，而善治的政治机制则是民主机制）善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。•善治是如何体现民主或者是善治中的民主性诉求是怎样的呢？•首先，善治的民主性体现在多元治理主体平等地参与社会治理。•其次，善治的民主性体现在治理过程的公开和透明。•第三，善治促进“增量民主”（“增量民主”就是通过增量改革来逐渐推进中国的民主治理，扩大公民的政治权益）