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龙源期刊网人大主导、行政主导与党的领导作者：陈家刚来源：《人大研究》2017年第02期党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这就提出了人大立法主导权的问题。人大在立法工作中发挥主导作用，似乎应该是理所当然的。为什么十八届四中全会又提出这个问题呢？这是值得深思的。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用。”所以，部门利益法制化是当前立法工作中存在的突出问题之一。部门利益之所以能够法制化，与当前的立法体制有一定的关联。我国的立法体系是比较复杂的，立法主体的数量也较为繁多。但一般来说具有立法权的主体可以分为两类：一是人大机关，二是行政机关。一般而言，行政机关的立法行为应该由行政机关所主导，而立法机关的立法行为应该由人大来主导。所以，十八届四中全会提出的“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”，应该是指人大及其常委会在其有立法权的立法问题上发挥主导作用。有立法权的人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用，有人认为，这是理所当然的。所以，人大的立法主导权问题是一个伪问题。果真如此，十八届四中全会的决定为什么还特意规定，要“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”呢？原因之一可能就是针对部门利益法制化的问题。不仅在行政立法中，行政部门有渗入部门利益的可能；而且在人大立法中，行政部门也有塞入部门利益的途径，因为很多人大的立法草案，都是由行政部门起草的。据统计，六届至十届全国人大及其常委会的立法中，至少有五成以上都是由国务院及其所属部门起草的。所以，部门利益法律化的可能性是存在的，也是需要予以重点防范的。因此，十八届四中全会也提出了富有针对性的举措：建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。这些都是为了让有立法权的人大及其常委会在立法工作中更好地发挥主导作用。无论是人大主导立法，还是行政主导立法，都不容回避一个重要的现实问题：即它们与党的领导的关系问题。无论是人大主导，还是行政主导，都要接受党的领导。坚持党的领导是立法过程中必须坚持的一个根本原则。这是由中国共产党的领导地位和执政模式所决定的。问题是在坚持党的领导的情况下，会不会与人大主导相冲突呢？这需要区分具体的情况。历史的经验教训表明，如果党的领导是包办代替，必然会与人大主导相冲突；如果党的领导是政治性方向性的，则可能会实现两者的有机统一。十八届四中全会指出，加强党对立法工作的龙源期刊网领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。可见，在立法工作中，党的领导不是包办代替，而是宪制性的、重大的问题由党中央来把握。这体现的就是一种政治性的、方向性的领导。当然，反过来也一样。在坚持人大主导的情况下，会不会影响党的领导呢？这同样涉及党对人大立法工作的领导如何定位的问题。如果这种领导是绝对化的全面包办代替的，毫无疑问，必然会有冲击；但是如果这种领导是政治性的、方向性的领导，人大主导与党的领导有可能相得益彰，人大主导立法会促进党的领导，反过来党的领导也会保障人大对立法工作的主导。（作者系中共广东省委党校（广东行政学院）行政学教研部副主任、教授、法学博士）