《社会救助暂行办法》解读

《社会救助暂行办法》解读民政部社会救助司刘喜堂2014年3月13日长沙《社会救助暂行办法》已于2014年2月21日由李克强总理以国务院649号令形式公布，5月1日施行。解读：1、意义：（1）维持市场经济高效运行的基础性制度安排；（2）以法治形式推进社会救助制度建设；（3）明确了社会救助的内容；（4）为《社会救助法》的科学制定积累更多经验。2、背景：《社会救助法》是民政部门的夙愿，但确实面临着需要更多部门认识上统一、实践经验提炼、制度持续创新，尚无法完全定型等问题。同法律相比，行政法规的灵活性更强一些，为下一步推进改革、获取经验、创新发展提供了空间。第一章总则第一条为了加强社会救助，保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本办法。解读：立法依据，规定了社会救助的制度功能：（1）公民基本生活；（2）促进社会公平；（3）维护社会和谐稳定。第二条社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。社会救助工作应当遵循公开、公平、公正、及时的原则。解读：此条规定了社会救助的原则：（1）托底线、救急难、可持续；（2）与其他社会保障制度相衔接；（3）与经济社会救助发展水平相适应；（4）公开、公平、公正、及时。第三条国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。前两款所列行政部门统称社会救助管理部门。解读：（1）首次赋予民政部门统筹全国社会救助体系建设的职责（织网）。2008年民政部“三定”方案的规定是：牵头拟订社会救助规划、政策和标准，健全城乡社会救助体系。相应的，地方民政部门负有统筹本区域社会救助体系建设的职责。（2）明确了社会救助管理部门，解决了统筹体系建设与部门职责之间的关系问题。（3）规定了地方各相关部门负责相应社会救助管理的职责。第四条乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。解读：（1）明确乡镇、街道在社会救助工作中的职责内容；（2）第一次在行政法规中引入社会救助经办机构的概念；（3）规定了村委会、居委会的协助职责。要点：主体责任和协助责任的区别。第五条县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。社会救助资金实行专项管理，分账核算，专款专用，任何单位或者个人不得挤占挪用。社会救助资金的支付，按照财政国库管理的有关规定执行。解读：（1）纳入发展规划，意味着要确定发展目标、量化考核标准、实施重点工程、纳入政府绩效考核等；（2）建立协调机制：进一步突出民政部门的牵头作用；（3）明确救助资金保障和工作经费保障；（4）规定资金管理方式，具有指定用途的一般性转移支付。要点：协调机制、纳入预算和专项管理。第六条县级以上人民政府应当按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享。解读：（1）规定县级以上人民政府建立社会救助管理信息系统的职责；（2）不只是原来的低保信息管理系统，还包括其他家庭经济状况核对系统以及其他与社会救助有关的信息系统，比如山东一些县区建立的社会救助资源分布系统等。要点：信息系统开放性、集约性和共享性。第七条国家鼓励、支持社会力量参与社会救助。第八条对在社会救助工作中作出显著成绩的单位、个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。解读：（1）明确社会救助不只是政府救助，还包括社会力量参与；（2）表彰性条款，为开展表彰、奖励工作提供依据。第二章最低生活保障第九条国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。解读：（1）以家庭为单位（强调家庭保障为先）；（2）收入条件；（3）财产条件。要点：结合国务院45号文件有关规定；家庭财产状况（不同类型的财产设定不同的财产标准）。第十条最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照国家有关规定制定。解读：（1）低保标准制定权限的调整；（2）低保标准制定应考虑的因素；（3）明确申请低保家庭收入状况、财产状况认定办法的制定权限。要点：科学把握“当地居民生活必需费用”第十一条申请最低生活保障，按照下列程序办理：（一）由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。（二）乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。（三）县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。解读：（1）基层政府的受理责任，委托申请权由居民自己行使；（2）二级公示，特别是审批公示；（3）县级民政部审查、审批、公示的责任；（4）书面说明不予批准的理由。要点：程序合法注重“公示”的科学性第十二条对批准获得最低生活保障的家庭，县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，县级以上地方人民政府应当采取必要措施给予生活保障。解读：（1）差额、按月发放低保金是低保制度的重要特征；（2）为分类施保以及相关保障政策的发展预留空间。要点：分类施保要区别于针对特定人群的福利性补贴第十三条最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处。县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府、街道办事处应当对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金；决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由。解读：（1）低保对象的告知义务；（2）县级民政部门及基层政府的定期核查责任；（3）根据收入、财产变化情况调整救助额度；（4）书面说明停发理由（保护相对人的权利）。第三章特困人员供养第十四条国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。解读：（1）以农村三无人员为基础定义特困供养人员；（2）以“城乡统筹”为着眼点构建特困人员供养制度。要点：特困人员供养与城市低保的关系。第十五条特困人员供养的内容包括：（一）提供基本生活条件；（二）对生活不能自理的给予照料；（三）提供疾病治疗；（四）办理丧葬事宜。特困人员供养标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府确定、公布。特困人员供养应当与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障等制度相衔接。解读：（1）调整供养内容；（2）调整供养标准制定权限；（3）强调制度衔接。第十六条申请特困人员供养，由本人向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；本人申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。特困人员供养的审批程序适用本办法第十一条规定。解读：（1）将受理申请的责任主体由村委会调整为乡镇（街道）；（2）明确委托的行使是特困供养本人；（3）审批（含审核）程序适用低保的有关规定，同样需要审核家庭经济状况、公示等。第十七条乡镇人民政府、街道办事处应当及时了解掌握居民的生活情况，发现符合特困供养条件的人员，应当主动为其依法办理供养。解读：（1）“温暖条款”，乡镇、街道应及时发现供养需求；（2）既强调主动，又强调依法（尊重本人意愿）。第十八条特困供养人员不再符合供养条件的，村民委员会、居民委员会或者供养服务机构应当告知乡镇人民政府、街道办事处，由乡镇人民政府、街道办事处审核并报县级人民政府民政部门核准后，终止供养并予以公示。解读：（1）退出条款，强调了村（居）会、供养机构的责任；（2）不再符合供养条件是指家庭结构或经济状况发生变化。第十九条特困供养人员可以在当地的供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。特困供养人员可以自行选择供养形式。解读：（1）明确供养形式；（2）特困供养人员的自主选择权。第四章受灾人员救助第二十条国家建立健全自然灾害救助制度，对基本生活受到自然灾害严重影响的人员，提供生活救助。自然灾害救助实行属地管理，分级负责。解读：（1）将灾害救助纳入社会救助范畴，核心是受灾人员救助；（2）首次提出“属地管理”，明确地方政府责任，根据灾害情况确定分级责任。第二十一条设区的市级以上人民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况，设立自然灾害救助物资储备库，保障自然灾害发生后救助物资的紧急供应。第二十二条自然灾害发生后，县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当根据情况紧急疏散、转移、安置受灾人员，及时为受灾人员提供必要的食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助。第二十三条灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府应当评估、核定并发布自然灾害损失情况。第二十四条受灾地区人民政府应当在确保安全的前提下，对住房损毁严重的受灾人员进行过渡性安置。第二十五条自然灾害危险消除后，受灾地区人民政府民政等部门应当及时核实本行政区域内居民住房恢复重建补助对象，并给予资金、物资等救助。第二十六条自然灾害发生后，受灾地区人民政府应当为因当年冬寒或者次年春荒遇到生活困难的受灾人员提供基本生活救助。解读：（1）按灾害救助流程设计（储备库、应急、评估、安置、重建）；（2）“当年冬季、次年春荒”、“冬令春荒”调整为“当年冬寒或次年春荒”。第五章医疗救助第二十七条国家建立健全医疗救助制度，保障医疗救助对象获得基本医疗卫生服务。解读：（1）医疗救助首次纳入行政法规；（2）明确医疗救助的目的；（3）体现了城乡统筹的理念。第二十八条下列人员可以申请相关医疗救助：（一）最低生活保障家庭成员；（二）特困供养人员；（三）县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。解读：（1）规定医疗救助的对象；（2）如何理解“县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员”。要点：处理好与以往医疗救助政策的关系；救助的重点更为突出。第二十九条医疗救助采取下列方式：（一）对救助对象参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗的个人缴费部分，给予补贴；（二）对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用，给予补助。医疗救助标准，由县级以上人民政府按照经济社会发展水平和医疗救助资金情况确定、公布。解读：（1）规定医疗救助的两种形式；（2）规定医疗救助标准的制定权限。要点：原有救助标准的有关规定继续失效；逐步简化、规范医疗救助方式；并不妨碍开展重特大疾病应急救助工作。第三十条申请医疗救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批。最低生活保障家庭成员和特困供养人员的医疗救助，由县级人民政府民政部门直接办理。解读：（1）规定医疗救助的程序；（2）坚持公开、公平、便捷的原则。要点：规