论住宅权的制度保障

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题论住宅权的制度保障孙宪忠常鹏翱一、引言与食物、衣着一样，住宅是人类生存和发展不可缺少的物质条件，因此住宅权也是一项基本人权。《世界人权宣言》第25条第1项明确规定，人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的住宅，这就是住宅权的核心内容和基本依据。从这一表达可以看出，住宅权并不是为社会的高收入阶层和已经有充分住房的阶层提出的权利，而是为社会的低收入阶层(在我国为中低收入阶层)、尤其是为那些依据自己的收入难以解决适当住宅的阶层提出的权利。住宅权体现了“居者有其屋”的美好愿望，但并非美好的现实，特别是在我国，由于人口众多、不动产资源稀缺、经济欠发达的现实条件制约，如何实现住宅权一直是国家和人民关注的话题。从客观上来看，要实现住宅权，不仅需要居民的自我努力和政府的住房扶助，还需要采取法律制度保障措施，即确定住宅权的法律地位、内容、行使和保护，只有这两者的紧密结合，才能实现住宅权，使该权利具有真实性。由于居民的自我努力和政府的住房扶助受制于文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题社会发展、经济发展等物质因素，没有这种实力的居民不可能完全依靠自己获得合适的住宅，没有相应经济实力的政府也不可能为当地居民提供合适的住宅，而这恰恰是我国实现住宅权的现实条件。住宅权的制度保障措施虽然也要受制于社会和经济发展水平，但是，我们不能因为我国尚不是发达国家就不重视相关的法律制度建设。由于住宅权法律制度的内在机理在市场经济国家具有共同性，我国立法者只要能够理解和尊重《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等国际公约关于住宅权规定的基本精神，认真处理我国低收入阶层的住宅保障问题，通过广泛的制度借鉴和对我国现实的深刻调查、反思，完全可以设计出符合我国国情的住宅权保障的法律制度。从人权保障角度来说，住宅权既然是人人背得享有的权利，则无论是富有者还是贫穷者，都应该获得住宅权制度的保障。贫穷者在经济上处于“弱者”的地位，自己没有能力取得适足的住宅，住宅权对于他们而言主要是一种公法上的权利，即他们以政府作为相对人而享有的权利。这一权利的基本意义是：社会的低收入者应该获得政府和社会的扶助和保障，以便能够获得住宅，从而使住宅权这个对他们而言是应然的权利转化为实然的权利。对于富有者而言，这一权利基本上是一项民事权利，因为他们完全可以凭借自己的力量通过买卖、租赁等市场机制来取得住宅，对他们来说，住宅权是实然的权利，但是这一权利也需要充分合理的民事法律制度来予以保障。可以说，只有文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题建立完善的住宅社会保障制度和住宅市场交易制度，才能给居民住宅权的实现提供全面的制度保障，给人民“安居乐业”的现实需求和理想追求奠定良好的制度基础。市场经济发达国家的民事法律制度通常是比较完善的，在这些国家，解决有关住宅权的民事法律制度层面的问题，一般均通过住宅的买卖、租赁、金融、担保、权利界定等详细制度进行。在这种情况下，通过住宅买卖行为、租赁行为而取得的住宅权，已经有了充分的制度保障。因此，其有关住宅权制度保障的工作重点，放在社会保障性法律的制定和完善上面。与这些国家的住宅权保障情况不同的是，我国的住宅权保障制度存在“双缺”：一方面，住宅社会保障制度有很大的欠缺，难以适应现实的需求，以致于我国有关主管部门领导者发出“高度重视”的呼吁;另一方面，与住宅权紧密相关的民事法律制度尤其是物权法律制度相当不足，比较醒目的是缺乏科学合理的住宅所有权制度、不动产物权变动制度、登记制度等，这也从法律制度方面给居民住宅权的实现设置了障碍。如何填补这个“双缺”，是建立和健全我国住宅权制度所必须解决的问题。本文立足于我国的住宅权制度保障这个中心论题，首先分析了制度保障对于住宅权的意义，强调制度保障对于国家履行相关义务以及保护居民实现住宅权的重要意义。然后，提出了实施住宅权制度保障的基本思路，即在实现机制上要采用社会保障机制和市场交易机制，文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题它们在法律制度上的表现就是社会保障性法律制度和民事法律制度;在制度保障内容上要实现对住宅权权利人的物质和精神权益的双重保障，这就把住宅权定位为财产权和人身权的结合体。最后，分析了我国制度保障的现状和缺陷，提出了完善我国住宅权社会保障制度和民法保障制度的大致构想和初步思路。二、建立住宅权的制度保障是政府的义务在现代国家里，“居者有其屋”既是一项自然人的基本人权，也是政府方面的一项政治义务和法律义务，因为一个文明的国家政权必须解决好住房这一基本的民生问题。国家建立住宅权的法律制度保障，可以作为衡量国家履行其对居民的政治义务的重要标准，也是居民取得住宅权、实施住宅权和保护住宅权的依据。在现阶段的中国，如何保障住宅权这种人权在我国得以普遍地实现，如何建立相应的制度，以便为政府组织实施积极的住宅扶助行为，为居民知悉和求诸提供必要的规范，这是我国是否走向文明发达之路的象征。(一)国家建立住宅松社会保障制度的公法义务住宅权作为一项基本人权，其实现要受到一个国家或地区的自然资源状况、经济发展水平、政治文化背景以及个人、家庭收入等条件的制约，特别是对于低收入而又没有占有资源的人而言，实现住宅权在客观上具有很大的难度。因此，仅仅依凭权利主体自身的努力并不文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题能完全实现住宅权，国家也应采取一定措施来帮助居民实现住宅权。从这个角度而言，住宅权是居民的权利，对于国家来说则是一项义务，这一点是被普遍认同的。我国在参加《经济、社会、文化权利国际公约》之后，也要遵守该公约第11条第1项的规定，负担采取适当措施以保证住宅权实现的义务，这种义务要通过相应的法律制度予以体现，通过各级政府组织的行为得以履行。我国是一个发展中国家，居民和住宅之间的人物对应关系非常紧张，特别对于无业、失业居民等没有进入“全民所有制企业、事业单位”以及国家公共权力组织之中的居民，其住房的获得可谓是难上加难。这是因为，这些居民没有获得“福利分房”的机会，他们必须完全依靠自己的经济力量获得住宅。然而，按照我国现有的土地制度和城市规划制度，城镇居民个人通过建房来实现住宅权基本上是不可能的。即使是“全民所有制企业、事业单位”的就业者，由于我国长期实行低工资政策，他们依靠自己的合法收入也无法从市场上购买房屋。在这种情况下，就应当由国家出面向这些中低收入的经济弱势阶层提供廉价住宅这种“公共产品”或者“准公共产品”，给这些人的住宅权的实现提供充分的物质保障。但是，由于在现阶段，代表国家行使权力的各级政府组织普遍将经济收益当作重要目标，而将公共产品的提供放置于次要地位，这导致我国各地普遍存在着高价商品住宅不断扩张，而廉价住宅成为非常稀缺的产品，根本不能满足社会公众文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题的需求的窘迫局面。究其原因，不仅在于这些公权力机构对维护住宅权这一基本人权欠缺思考，更重要的是我国还没有建立这一方面的社会保障制度。目前为社会弱势群体提供住宅，还只是公共权力机构所负担的一项道义义务，而不是他们的法律义务;这种道义义务在他们谋求地区或者部门经济利益时很难被认真考虑。这样，没有法律制度约束的承诺往往流于形式，不能也不可能为居民住宅权的大幅度实现提供实质性的帮助。这一点损害了社会公正，不利于社会稳定。在历史发展过程中，一些西方国家关于住宅权的法律保护的经验与教训，很值得我们吸取。比如在20世纪60年代后期，美国150个城市发生居民骚乱，其根源就是住房问题。为解决这这一问题，美国遂于1968年在住房立法中规定，在10年内为低收入家庭提供600万套由政府资助的住房，缓解了住宅问题。第二次世界大战以后的德国通过颁布实施住宅建设法案，规定了政府投资建设大众化住宅等义务，以解决住宅严重不足的问题。这些国家在解决住宅问题时，采用了以法律制度为基础、以物质支持为辅助的方法，取得了良好的社会效益。将住宅权保障制度的建立当作国家的一项政治义务和法律义务，其最基本的要求实在住宅权利问题上出现“公家利益”与“私人利益”的冲突时，法律应该把住宅权问题当作一项基本人权来考虑，时刻注意保护这一权利。这在我国目前具有十分重要的现实意义。我国文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题城镇居民住房制度改革，就是要确定住宅权利的归属，将原来居民“租住”的公房转换为个人的私房。然而，在这一转换过程中，政府方面优先考虑的是“公家”的利益，因此居民购买的住房权利，只是“部分产权”;这一权利被立法和司法均解释为原来的产权单位享有最终产权。此时，如果职工遭遇不景气的企业而必须下岗时，这些职工对住宅所享有的权益往往受到国家公权力的干涉，最终导致下岗职工居无定所，使这些社会弱势群体丧失基本的生活条件。这种现象的出现，不仅与我国民法在住宅物权方面的规定不完善有关，更重要的是，我国在公共权力机关保护住宅权方面没有有力的约束制度，致使有关行政部门、“产权单位”和司法部门没有将住宅权当作一项国家对社会弱势群体负担的政治义务和法律义务来看待，从而造成了严重的社会问题。随着国力的增强，我国一些地方政府开始为中等收入的社会成员提供低于市场商品住宅价格的“经济适用住房”，为低收入者提供低于市场房屋租赁价格的“廉租房屋”，这对于实现住宅权具有重要的意义。但由于相应的法律制度不健全，各地均出现了一些问题：比如，享受这些社会社会保障的对象和标准具有不确定性，一些本来不应该得到这些保障的人通过各种不正当的途径获得了这些福利待遇，而应当得到保障的居民反而不能得到这些福利;又如，在符合条件的人在取得这些保障措施之后，经济条件逐渐好转而不应该再享有这些福利文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题时，他们的房屋却无法退出来，“住宅只要到手，谁也无可奈何”。要解决这些问题，必须要制定严密的法律制度，确定住宅保障的受益对象、优惠幅度、获得程序、变更程序等。(二)国家建立住宅权保障制度的民法义务在我国进行城镇居民住房制度改革的同时，一些经济能力较优越的居民已经开始从房产市场中购买或者租赁住宅。在市场经济体制下，由居民自力解决住房问题，应该是解决住房问题的主要方式。虽然这些住房是居民自力解决的，但是国家在这方面仍然承担着一项严肃的政治义务：即建立完善的民事权利保护法律体系，对居民取得的住房提供周到的保护。在市场经济国家里，这是国家所负担的“生存保障”义务的一部分。我国立法者长期以来轻视民法的制定和完善，建国50多年居然没有制定自己的民法典，没有关于住房的基本权利法即物权法。1986年制定的民法通则，只具有法律宣传的意义，没有什么可操作性。尤其是，涉及购买以及租赁住房的法律规则在我国非常不完备，这种情况给住房交易市场的良性发展埋下了隐患。此外，由于长期缺乏物权法，实践中关于住房的诸多问题得不到及时的处理，比如住宅预购人利益如何保护、住宅所有权如何确定、公寓化住宅中的法律关系如何理顺等，都缺乏相应的民法调整机制。由于社会对物权法缺乏认识，文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题立法和司法中出现了许多不伦不类的现象，突出的例子就是城镇住宅改革中出现的“部分产权房”和“使用权住房”，这种具有“中国特色”的改革显然没有法律依据，违背了物权法定原则，妨害了住宅权的保护。同时，住宅权的行使与权利人应承担的社会义务之间的界限如何划分，我国法律也没有明确标准。这些问题引发的矛盾和纠纷日益增加，如何妥当解决这些问题，是当务之急。事实证明，只有建立完善的法律制度，才能使得“居者有其屋”的设想成为有保障的权利。三、住宅权制度保障的基本思路根据国际经验教训，建立住宅权制度保障的基本思路，就是在该权利的实现方面，确立社会保障机制和市场机制相结合的体制;在权利内容的构建方面，注重对居民物质和精神权利的双重保障。(一)社会保障机制和市场机制