搜索
征地制度改革研究专题吴群博士教授博导Wuqun@njau.edu.cn025-84396881，13951798870南京农业大学中国土地问题研究中心2006年12月讲授内容问题的提出基本概念国外（地区）征地补偿概述公共利益界定征地补偿问题改革取向一、问题的提出我国现行征地制度三大缺陷征地范围过宽农地、耕地资源过度减少：粮食安全？补偿标准偏低严重侵害了“三农”的利益：公平和谐？制度运行成本偏高行政效率低下、上访事件不断：社会稳定？二、基本概念中国：“征用”—“征收”；美国：“最高土地权”（EminentDomain）；英国：“强制收买”（CompulsoryPurchase）、“强制取得”（CompulsoryAcquisition）；日、德、法、台湾：“土地征收”（LandExpropriation）国家为了公共利益的需要而强制取得其他民事主体的土地并给予补偿的行为三要素：国家强制力、公共目的性、合理补偿三、国外（地区）土地补偿概述加拿大：征地机构对被征地者提供“法律出价”，即为一种公平市场价格，一般包括四个部分（1）被征用部分的补偿，依据土地的最高和最佳用途，以当地的市场价补偿；（2）不良影响补偿，对征地造成邻近地块受损害的，还需对由此造成的损失进行补偿；（3）干扰损失补偿，对因征地干扰而使被征人成本或开支增加的补偿；（4）重新安置的困难补偿。三、国外（地区）土地补偿概述英国：土地征用补偿包括：（1）土地（包括建筑物）的补偿，补偿标准为公开市场的市价；（2）残余地的分割或损害补偿，补偿标准为市场的贬值价格；（3）租赁权损失补偿，补偿标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损失；（4）迁移费、经营损失等干扰的补偿；（5）其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的代理费用、权利维护费用等）三、国外（地区）土地补偿概述德国：（1）土地或其他标的物的权利损失补偿，补偿标准以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；（2）营业损失补偿，即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时或持续的损失，补偿标准为在其他土地投资可获得的同等收益；（3）征用标的物上的一切附带损失补偿。三、国外（地区）土地补偿概述日本：一般包括五个部分（1）征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿；（2）通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；（3）少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成的损失补偿；（4）离职者的补偿，对因征地造成业主损失的补偿；（5）事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。三、国外（地区）土地补偿概述韩国：包括以下几个部分（1）地价补偿，为土地征收补偿的主要部分，1990年韩国“土地公概念法案”统一以公示地价为征收补偿标准；（2）残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地需修建道路等设施和工程应予以补偿；（3）迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予迁移补偿费用；（4）其他损失补偿，对土地征用致使被征地者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。三、国外（地区）土地补偿概述台湾：包括以下几个部分（1）地价补偿；（2）改良物补偿；（3）改良物迁移费；（4）连接地的损失补偿，但未将因征地而附带引起的营业损失、离职者赔偿、事业损失赔偿等列入补偿范围。四、公共利益界定何谓公共利益？ThePublicInterest源于古希腊时期的“整体国家观”、“与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必须的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标”四、公共利益界定公共利益的基本属性？客观性：不是个人利益的叠加，也不是个体基于利益关系而产生的共同利益，公共物品和公共服务是全体社会成员公共利益的现实的物质表现。共享性：其一，公共利益不是特定的、部分人的利益；其二，共同受益性，公共物品的非竞争性和非排他性使得一个使用者对公共物品的消费并不减少他对其他消费者的供应。四、公共利益界定公共利益的基本属性？层次性：全球性、全国性、地方性、社区性公共物品。多样性：同一层次的公共物品可分为基础性、管制性、保障性和服务性公共物品。强制性：消费者不愿付费，厂商不愿提供，市场无法供给，只能由国家执行四、公共利益界定一些国家（地区）公共利益的界定法国：最初适用于公共工程的建设，20世纪扩大到社会经济生活各个领域，不仅指公共的、大众的直接需要，而且包括间接的能够满足公共利益的需要，以及行政主体执行公务和政府执行宏观调控的需要。美国：初始阶段：由公众或公共事业使用的需要。后来扩展：非由政府或公用事业使用但公众能够直接或间接受益，也被认为符合公共利益需要。四、公共利益界定一些国家（地区）公共利益的界定台湾：《土地法》规定：为兴办公共事业的需要，如国防、水利、交通、政府机关等；为实施国家经济政策，控制私有土地垄断、荒废。中国大陆：《土地管理法》：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”、“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地”---对公共利益未作出明确的界定。四、公共利益界定土地征收公共利益原则范围国际比较英国：开发、再开发以及改良公共利益的事业用地。德国：公共福利事业、为实现地区详细规划进行的事业、合理利用空闲地、用于补偿调配地、文物保护用地等。法国：一般性社会利益事业用地、住宅地、协议开发区、保留地、换地等。意大利：具有艺术、历史或考古价值的项目，分解大型庄园、政府办公场所、公路、学校、公园、运动场等四、公共利益界定土地征收公共利益原则范围国际比较波兰：公共利益事业用地：交通、通讯、环保、水利、防汛、公用水场、教育、卫生、国防、政府设施、市政房屋建设等。巴西：国防、公共卫生、市政工程、国家专利成果建设等。印度：村庄和城镇发展规划提供的土地、州政府拥有或控制的公司用地、政府或公共团体实施的教育、住房、健康、脱贫计划用地、公共办公场所等。四、公共利益界定土地征收公共利益原则范围国际比较新加坡：道路、军事设施、国家机关、城市开发和改造、住宅、工业区开发等用地。香港：对大众有利的规划建设用地，包括公路、公共住宅、街道、市场、公共休息场所、环境改善等。五、征地补偿问题我国现行法律规定土地补偿费：为耕地被征前三年平均年产值的6-10倍。安置补偿费：每安置一个的农业人口为耕地被征前三年平均年产值的4-6倍。（max：15倍/公顷）两者之和最高不超过30倍每亩补偿费=土地补偿费+（安置补偿费/人均耕地面积+青苗补偿费+附着物补偿费五、征地补偿问题弊端分析补偿的基准不科学年产值影响因素：耕作制度（熟制）、产量（实际产量？客观产量？）、农产品价格倍数的科学依据不足从实际补偿情况看，现行倍数标准偏低五、征地补偿问题政策改进（但未立法）国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（2004年238号）国土资源部《关于完善制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（2005年144号）《省政府关于提高征地补偿标准的通知》（苏政发2003年131号）《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府2005年26号令）五、征地补偿问题江苏政策解读《省政府关于提高征地补偿标准的通知》（苏政发2003年131号）：调整提高征地补偿标准：土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的10倍。耕地被征用前3年平均年产值的最低标准，一、二、三、四类地区分别为每亩1800元、1600元、1400元、1200元。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费最低标准，一、二、三、四类地区分别为20000元、17000元、13000元、11000元。五、征地补偿问题确保征地补偿安置经费支付到位：征地补偿安置费用必须在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付，不得分期支付。农村集体经济组织如未能调整其他质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不少于70％的土地补偿费支付给被征地农民。被征地农民如不需要统一安置的，安置补助费全部发放给被安置人。五、征地补偿问题《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府2005年26号令）市、县人民政府土地行政主管部门应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，将未进入基本生活保障的被征地农民的征地补偿安置费用和16周岁以下人员的生活补助费按规定足额支付；将进入基本生活保障被征地农民的不低于70%的农用地土地补偿费和全部的安置补助费划入同级财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户，将地上附着物及青苗补偿费支付给其所有者；将剩余的土地补偿费支付给农村集体经济组织五、征地补偿问题逐步建立征地补偿安置区片价格体系，市、县人民政府可以根据土地区位条件确定征地补偿安置区片价格，按照区片价格确定征地补偿安置费用。被征地农民基本生活保障资金的来源包括：不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费；政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分；被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。五、征地补偿问题被征地农民基本生活保障资金专户由被征地农民基本生活保障个人账户和社会统筹账户组成。安置补助费和不低于70%的农用地的土地补偿费进入个人账户。实行基本生活保障的人员死亡的，其个人账户中本息余额可以依法继承五、征地补偿问题征地出让收益分配问题政府出让金收益=出让金总额-（征地费+土地开发费+相关税费）分配主体：农民（集体）、地方政府、中央政府1989年5月，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地使用权出让的收入中，“40％上交中央财政，60％留归地方财政。不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用”。五、征地补偿问题两个月后，财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，中央在土地出让金分享上后退一步：土地出让后，当地政府可“先留下20％作为城市土地开发建设费用，其余部分40％上交中央财政，60％留归取得收入的城市财政部门”。1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，把中央对土地出金的分成比例缩小为5％；1993年底实行分税制改革时，又把土地出让金作为地方财政的固定收入，中央提取5％的规定也被取消。从此，土地出让金全部划归地方政府，结果依然“主要用于城市建设和土地开发”。五、征地补偿问题2004年初，国务院出台文件，要求地方政府至少要拿出“土地出让金纯收益”的15％，专项用于农业土地开发。2006年2月20日，温家宝总理在中央党校新农村建设省部级专题研讨班讲话中又提出：“政府征用土地出让收益主要用于农村。”据接近决策层的人士介绍，“主要用于”——应该意味着到一定阶段，土地出让金的纯收益至少50％以上要用于农村。六、改革取向尽快出台〈中华人民共和国土地征收征用条例〉和地方相关法规。集体土地产权制度改革：如设定农地发展权严格界定公共利益范围，制订征地目录。经营性用地禁止征收集体土地（如何区分基础性、公益性用地？）集体建设用地市场建设与立法制订征地区片完全价格建立健全被征地农民的社会保障制度《土地管理法》的修订：如城市土地归国家所有？谢谢大家！