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1我国“省管县”行政体制改革初探摘要我国行政管理体制改革思路，由原来的“市管县”逐渐向“省管县”改变。与此同时，越来越多的地方政府官员、专家学者不断探索“省管县”的改革实践，深入分析和探索我国行政层级改革的理论基础和有效途径，提出了稳步推进省管县体制改革的多种途径和模式。我国推行“省管县”体制改革的同时，也必须与推进民主政治实行县域自治，必须与政府职能转变创新政府治理结构相结合。才能真正达到压缩政府行政管理层级,提高政府行政管理效率,从而实现政府的功能性变革。从而使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，从而更大化地实现社会公平化。2目录第一章绪论...................................5第一节研究的背景及意义..............................5第二节文献综述情况分析..............................5第三节论文的基本框架和研究方法......................7一．基本框架.......................................7二．研究的难点和重点...............................7三．研究方法.......................................8第二章“市管县”体制的历史演进及主要缺陷分析...9一．“市管县”体制在一定程度上加剧了县级财政的困难.10二．“市管县”体制缺少宪政依据，身份尴尬...........10三．“市管县”体制增加了行政层级，降低了行政效率...11四．“市管县”体制并不是城乡共同现代化的途径.......11第三章“省管县”体制改革理论依据与可行性分析..11第一节推进“省管县”体制改革实施的理论依据.........11一．管理层次与管理幅度的动态匹配理论..............11二．行政组织改革理论..............................12三．信息结构与信息效率理论........................12四．高度集权的逆向效率悖论........................12五．资源优化配置理论..............................12六．城乡分治管理理论..............................13第二节推进“省管县”体制改革的可行性分析...........133一．市场经济体系的日益成熟为省直管县提供了前提条件13二．电子政务和交通事业的蓬勃发展为省直管县提供了技术保障..................................................14三.广泛的群众基础为省直管县提供了直接动力.........14四．中国历史行政层级设置为省管县提供了参考........15五．国外行政层级设置为省管县提供了有利借鉴........16六．部分省份的改革试点，为省直管县提供了实践经验..18第四章推进“省管县”体制改革思路与策略.........18第一节推行”省管县”体制改革的基本原则和要求.......18一．有利于区域经济发展原则........................18二．坚持分段而治原则..............................19三．有利于提高管理效率原则........................19四．与城市化发展相协调原则........................20五、尊重历史背景民族团结原则......................20第二节推进“省管县”体制改革过程中可能衍生的问题...21一．省级政府的管理半径问题........................21二．地级市的利益博弈问题..........................21三．地级市的可持续发展问题........................22四．省域城镇体系合理规划问题......................22五．可能造成的县域无序开发问题....................23六．区域性公共品的供给和配套政问题策..............23第三节推进“省管县”体制改革的路径和建议...........244一．因地制宜、分段而治............................24二．适当调整区划，健全管理机制....................25三．维护地级市利益、减小改革的阻力................25四．谋划省域规划，协调整体发展....................25五．协调市县关系，促进县域合作....................26六．改革垂直部门，捋顺条块关系....................26七．调整干部制度，强化权力监督....................27八．推进民主政治，实践县域自治....................27九．结合政府职能转变，提供相关配套措施............28结语........................................28参考文献........................................305第一章绪论第一节研究的背景及意义我国历史上的政府机构经历过数次改革，但地方政府机构和人员的数量一直难以精简，最终陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。究其原因，一是政府职能转变没有完全到位;二是我国行政层级体制改革滞后，严重制约着行政管理体制改革的深化和机构改革成果的巩固。本文对我国目前省管县体制改革的研究背景及意义系统论述之后，客观评价了“市管县”体制目前所存在的弊端，凸显现阶段在我国逐步推行省直管县体制的必然性。在提出省直管理县的政策建议时,结合前面的分析与评价,指明我国省管县行政体制改革实施路径，并提出因地制宜，分段而治；适当调整区划，健全管理机制；维护地级市利益、减小改革的阻力；谋划省域规划，协调整体发展；协调市县关系，促进县域合作；改革垂直部门，捋顺条块关系；调整干部制度，强化权力监督；推进民主政治，实践县域自治；转变政府职能，提供配套措施的改革措施与建议。第二节文献综述情况分析由于中外国情差异，目前国外对省管县体制改革问题研究较为匮乏，至今还没有较为系统的著作问世，但在一些发达国家实际中运用较为普遍。国内学者则对省管县问题的研究非常重视，可以说是一个热点课题，并有丰富的研究成果问世，主要有以下几个方面：第一，从行政体制改革角度所进行研究。孙学玉、伍开昌的《当代中国行政结构扁平化的战略构想—以市管县体制为例》，张占斌的《政府层级6改革与省管县市县路径研究》、戴均良的《行政区划应实行省县二级制——关于逐步改革市领导县体制的思考》、郑为汕的《省级行政区划改革问题研究》、汪宇明的《中国省管县市与地方行政区划层级体制的改革研究》等文章，从各多个角度对我国现有的市管县体制进行深入分析，由其是对其存在的问题进行体制性思考。第二，从实践探索中进行研究。徐竹青龙在《省管县建制模式研究-以浙江为例》中对浙江省推行省管县改革的实践进行了深入剖析。李珍刚在《扩权强县：广西县域经济发展的新路径》中对广西推行省管县改革的行政环境、现实条件进行了详细的分析和论证。第三，从经济发展角度进行研究。乐策在《重塑珠三角经济与行政体系的关系》中，分析了“珠江三角洲经济发展中存在的行政层级、行政架构和经济区划、经济架构不相协调的问题”；汪庆希在《行政区划应与社会经济发展相适应》中比较明确地提出并强调了作为上层建筑的行政层级设置必须应为经济发展服务的理念。第四，从历史沿革进行研究探讨。李小杰在《从历史的角度看当代行政区划层级与幅员改革之必行》、李传永和李恬在《我国历代的行政区划》、周振鹤在《行政区划史研究的重要意义》等文章对我国古代的地方行政层级设置进行了详细的专题研究，这些研究成果对推行省管县、改革地方行政层级设置提供了丰富的历史素材。李刚在《略论新中国行政区划的变迁》、孙学文在《中华人民共和国省级行政区划沿革》等文章，系统总结了建国以来我国地方行政区划的历史沿革,对改革地方行政层级、合理划分省级管理幅度提供了重要的理论和实践参考。7第五，在中外对比中进行研究。张玉枝在《国外大都市区行政组织与管理的理论与实践—公共经济学的分析》中阐述了“国外大都市区组织与管理”的形成和发展过程，将“西方地方公共经济学”概念及其对大都市区组织的规模影响进行了介绍，对两种典型的大都市区组织与管理模式——多中心与单中心体制进行了分析。林涛在《美国地方行政区划若干问题探讨》中着重对美国的地方行政层级和地方行政区划的特点进行了论述。第三节论文的基本框架和研究方法一．基本框架本文的核心是探讨我国如何推行省直管县实施路径问题，并围绕省管县实施路径对历史沿革、有利因素、配套改革措施等方面展开论述。深刻剖析当前我国市管县体制存在的主要问题，综合全国各地扩权强县、省管县的实际经验，提出省管县的实施路径和相关配套措施。本文分为五个部分：第一部分是绪论，阐述研究的背景及意义、文献综述、论文的基本框架和研究方法等等。第二部分系统分析我国市管县体制的历史演进过程与弊端。第三部分研究推行省管县的理论基础与可行性分析。第四部分是探讨如何实行省直管县体制改革实施路径问题与建议。第五部分为结语部分。二．研究的难点和重点一般说来，进行行政层级调整主要有两方面原因：一是以政治制度为代表的历史背景发生变化，二是以社会经济为代表的现实环境发生变化。我国当前出现的这种改革的要求，从根本上说，是因为社会处于经济体制8转型的时期，生产力快速发展，交通、通讯等各项基础设施建设取得极大的进步，这使得历史的行政层级设置与现时社会条件不再协调，产生了阻碍经济发展的矛盾和冲突。认识到这一点，我们才能有针对性地进行改革和调整。同时我们也应该清醒认识到，省管县体制改革中的政府职能转变和民主自治是比较核心的部分，脱离此项内容，此次改革不如称之为改良。三．研究方法1．文献资料分析法在研究地过程中多方查阅报刊、杂志及互联网信息，充分利用中国知识基础设施工程（CNKI）数字图书馆数据库、万方数据资源系统等网络知识信息工具，广泛搜集有关省管县体制改革研究文献。2．比较分析法在研究过程中，注重对中外古今地方行政层级设置的实际情况进行比较分析。通过比较，使我国现行市管县体制在促进经济发展方面存在的问题和不足充分暴露出来，比较国外地方政府行政层级设置的特点及我国部分省市探索省直管县的初步成效，提出我国省管县体制的的可行路径。3．统计资料分析法研究涉及当前我国省市管县体制的优劣分析、国外与我国行相关情况的比较，通过搜集中国统计年鉴等资料获得，对统计资料进行全面、综合和反复的运用，分析、总结其中存在的问题，是本文研究的一个重要方法，它是本文研究在实际具体问题上展开探讨的基础和关键。4．事物过程分析法研究考虑到我国现行体制的历史继承特点，对其历史形成、演变和发9展过程进行分析，从而深刻把握现有体制的发展脉络，这对我们科学规划未来发展的趋势具有重要的指导作用。事物过程分析法是本文按照历史逻辑从纵向研究省管县政区与层级设置规律的重要方法。第二章“市管县”体制的历史演进分析第一节“市管县”体制形成的历史背景“市管县”领导体制在中国的全面兴起始于20世纪80年代初期。1982年，为打破城乡间壁垒，推动城乡经济协调发展，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、试行“市管县”体制的通知，年末首先在江苏省试点，次年开始在全国范围内试行1。随后在全国范围内开始了长达十余年的撤县置市、市地合并浪潮，截至1998年底，全国共有219个市领导1228个县(包括县级市、自治县、旗等)，平均每个市领导5.6个县，“市管县”成为中国地方行政体制中的普遍现象2。到2005年底，全国共有地级行政建制333个，其中地级市283个，占到近85%，管县的地级市数量占全