论我国政府审计的环境变迁与职责重构(一)

论我国政府审计的环境变迁与职责重构(一)“摘要”本文在分析市场经济国家政府审计运行环境共同特征的基础上，结合我国政府审计的环境变迁，根据我国目前的审计环境对政府审计的新要求，建立和推行绩效审计制度，重构我国政府审计的职责，完善我国的审计监督制度。“关键词”政府绩效审计公共财政公共管理权力制衡环境变迁一、引言政府审计制度是一个国家政治、经济制度的重要组成部分。现代政府审计是在法律框架下对政府及其公共部门履行职责的规范性及其管理、使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价，并依法将审计结果向社会公众予以公告。它既是民主与法治发展的产物，又是民主法制建设、国家治理的工具。借鉴市场经济国家政府审计发展的共同规律，科学定位我国政府审计职责，是亟待研究的重大课题。本文在分析市场经济国家政府审计运行环境共同特征的基础上，结合我国政府审计的环境变迁，探索重构我国政府审计的职责。二、市场经济国家政府审计运行的环境为了监督政府及其公共部门对财政预算法案执行情况以及公共资源的管理与使用情况，大多数国家在立法机构（国会或议会）下设专门的政府审计机构，由法律授权审计机关开展财务审计和绩效审计，对政府及其公共部门履行职责的规范性及其管理、使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行审计监督。目前，市场经济国家的政府审计已经建立了较为完善的公共审计制度，其运行环境具有共同的特征。（一）公共财政成为国家宏观调控的重要手段在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础作用，但其本身存在“市场失灵”。正是因为市场机制在诸多领域缺乏效率，政府介入或干预就有了必要和合理的依据。财政是政府干预市场和实现公共管理职能的物质基础，要满足社会的公共需要，必须通过财政活动来加以实现。因此，市场经济条件下的财政被称为“公共财政”。在市场经济国家，公共财政是国家宏观调控的重要手段。尤其是第二次世界大战以后，随着国家干预经济能力的加强，公共财政逐步成为国家干预和调节经济的重要手段。政府通过公共财政强化对市场行为的调控，最大限度地弥补市场失灵的弊端，达到最优的资源配置。为了加强对公共财政的监督，市场经济国家全面实行了公共审计制度。公共财政制度的实行，使得政府在资源配置、宏观调控领域发挥着越来越重要的作用，也为政府公共审计的发展提供了舞台、空间，财政审计（亦即“公共审计”）成为“国家审计永恒的主题”。因此，在市场经济体制下，推行公共财政，是市场经济国家公共审计制度运行的经济环境。（二）公共管理成为政府管理的基本职责20世纪70年代末，社会经济结构由工业社会向知识经济社会转变，世界进入全球竞争的市场经济时代。由于普遍意识到福利国家体系的某些弊端、政府干预的某些缺陷，西方国家兴起了公共管理改革运动，从政府干预的“政府中心主义”走向了减少政府干预的“市场中心主义”。在这场席卷全球的公共管理改革运动中，各国政府的角色被重新定位，从“管制型政府”向“服务型政府”转变。公共管理学家们认为，在现代社会，无限政府、人治政府、专制政府、集权政府应当被有限政府、法治政府、民主政府、分权政府所替代，政府应当被改造成为以提高行政效率为目标的“企业家式政府”，强调公共管理以市场为导向来提高政府绩效。正如戴维·奥斯本、特德·盖布勒在《改革政府》（1996）一书中指出的那样：政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构需要倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”这样做的好处是可以缩小政府规模并减少开支，以提高政府效率与绩效。我们认为，公共管理理论的实质就是要进一步强化公民与政府之间的公共受托责任关系，把政府真正置于公民的监督与制约之下，使得政府更好地为公民服务。正是这种公共受托责任的强化，使得政府审计制度的实施变得更加重要。因此，推行公共管理，创建服务型政府，是市场经济国家公共审计制度运行的政治环境。（三）权力制衡是国家法治化治理的基础机制政治学理论认为，权力是政治的核心。作为一种强制性的社会力量，权力是一把“双刃剑”：一方面权力具有社会管理和公共服务职能，正确地行使权力，能为人民谋取福利；另一方面，权力在行使过程中又可能被滥用，成为少数人谋取私利的工具。为了确保权力的正常合理运作，不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致国家治理的混乱与法治的破坏，必须将其置于一个有效监督与制约机制之下，实现权力的制衡。在国家权力制衡体系中，作为公权的国家审计监督权，理应成为监督并防止其他公权滥用不可或缺的力量。从这个意义上说，现代政府审计制度，既是民主与法治发展的产物，又是民主法制建设、国家治理的工具。因此，强化权力制衡机制，实现国家法治化治理，是市场经济国家公共审计制度运行的法制环境。三、我国政府审计的环境变迁我国政府审计的起源可追溯到三千年前的西周时期，新中国成立以后的较长一段时期内未设立独立的专职审计机构。1982年12月4日颁布施行的《中华人民共和国宪法》，明确规定我国设立专门审计机关，实行审计监督制度，1994年8月颁布的《审计法》对宪法确立的审计监督制度予以具体化。从总体上看，我国建立的审计监督制度仍属于计划经济模式。我国审计监督制度建立以后，尤其是进入21世纪以来，我国的社会、政治、经济环境发生了巨大的变化。伴随着改革开放、建立社会主义市场经济体制的进程，我国正在逐步实现经济体制由计划经济向市场经济转变，政府职能模式从无限政府向有限政府转变，治国方式由政策治国向制度治国转变。无疑，我国审计环境的变化，必将对我国政府审计监督制度的发展完善产生深远的影响。（一）经济环境：计划经济转向市场经济在影响一国审计监督制度运行的诸多环境因素中，起决定性作用的是经济环境。一个国家的经济状况和经济关系，不仅决定着国家政权的结构和状况，而且直接影响到国家政权的性质和运行。一国的经济体制决定了政府在经济生活中的作用，也决定了国家审计在经济生活中发生作用的范围和程度。1978年党的十一届三中全会以后，我国实行改革开放，进行经济体制改革，1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，1993年党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2003年党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在建立、完善社会主义市场经济体制的进程中，我国逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制，并为此进行了一系列的财税制度改革。在借鉴市场经济国家公共财政制度的基础上，并结合我国社会主义市场经济体制的实际情况，目前已初步建立了适应我国国情的公共财政制度。社会主义市场经济体制的初步建立与逐步完善，以及与之相适应的公共财政制度的施行，为国家审计监督制度的发展与完善创造了良好的经济环境。（二）政治环境：无限政府转向有限政府审计制度是国家的基本政治制度之一，是国家基本政权组织形式的重要组成部分（项俊波，2001）。无论是西方审计还是中国审计，都不可能逾越各自所处的国家政权阶级实质的客观约束。我国是人民民主专政的社会主义国家，建设与发展我国政府审计制度必须首先确立审计为社会主义制度服务的基本宗旨。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是立法机关，国务院是最高行政机关，人民法院和人民检察院拥有司法审判与检察权。这种既有分工又有配合的体制安排，本身就含有民主与权力制衡的因素。在权力制衡的过程中，应该充分发挥国家审计在经济监督领域的作用。实践证明，我国的国体与政体制度的设计，有利于切实保障人民行使当家作主的权力，有利于人民参政议政的意识与能力的增强，有利于建立公共审计发展的政治环境。从民主政治角度分析，社会主义民主政治建设是有力改善我国政治环境的重要手段，而转变政府职能，实现政府管理模式变革，是民主政治建设的首要任务。在计划经济体制下，政府类型属于权力无限政府。随着社会主义市场经济体制的建立与民主政治的发展，要求转变政府职能，限制政府权力。一方面，市场经济是法治经济，市场经济的政治含义就是政治与经济的分离，其政治前提是政府不直接插手民间经济事务；另一方面，建立健全社会主义民主制度和权力监督制度，需要通过宪法和法律给政府行动上明确的规制，从而在权力的源头上最大限度地控制行政的权力。因此，发展社会主义民主政治，实现无限政府向有限政府的转变，为国家审计监督制度的发展与完善创造了良好的政治环境。（三）法制环境：政策治国转向制度治国计划经济体制下的治国方式是政策治国。政策治国是指在处理社会、经济、政治等公共事务时主要以政策而不是借助制度和法律为主要的施政手段。政策治国不足之处在于弹性过大，运用行政手段干预具体经济活动，政治制度化程度低。与社会主义市场经济体制相适应的治国之道是制度治国，即主要依靠既定的制度或法律来治理国家。在制度治国模式下，法律制度高于政策，后者不能超过前者为其所划定的界限。因为现代市场经济是法治经济，其基本规则就是基于法治的规则。1999年九届人大二次会议通过的《宪法》修正案，正式确立我国“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。我们认为，在建立和逐步完善社会主义市场经济体制的进程中，治国方略从政策治国为主向制度治国为主的转变，不仅为国家审计监督制度的运行提供了制度保证，同时也为国家审计监督制度的发展与完善创造了良好的法制环境。