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1房屋建筑与市政基础设施工程质量监督管理学习交流资料2目录第一章5号部令主要内容第二章53号文主要内容学习第三章规避渎职和质量监管责任风险分析34我国工程质量监督管理制度演进的四个阶段第一阶段(1949-1983年)第二阶段(1984-2000年)第三阶段(2000-2010年)第四阶段(2011年-至今)5第一阶段(1949-1983年)不监督阶段特征：政府负责建设计划、投资拨款、供应物资，不负责工程质量。工程质量由企业自行管理，自行负责。实质：政企一体，政府的工程质量监督职能由企业代为行使了。61984年9月，国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发[1984]123号），其中：十六、改革工程质量监督办法。大中型工业、交通建设项目，由建设单位负责监督检查；对一般民用项目，在地方政府领导下，按城市建立有权威的工程质量监督机构，根据有关法规和技术标准，对本地区的工程质量进行监督检查。该机构实行企业化管理，向委托单位收取一定的监督和检测费用。1985年，建设部下发《建筑工程质量监督站工作暂行规定》、《建筑工程质量检测工作规定》。1990年4月，建设部颁发了《建设工程质量监督管理规定》，明确了建设工程质量监督是指由政府授权的专门机构对建设工程质量实施的监督，各类新建、改建、扩建的工业、交通的民用、市政公用工程及建筑构件，均应接受建设工程质量监督机构的监督。我国工程质量监督管理制度初步形成。8第二阶段(1984-2000年)（监督阶段）特点：1、在监督依据上，以《建筑工程质量检验评定标准》和建设部的规范性文件为主，缺乏相应的法律、法规；2、在监督内容上，以单一的工程实物质量为主，对各责任单位工程质量行为监督的概念还未形成；3、在监督手段上，对工程随时进行抽查，实行地基基础、主体结构、竣工验收的“三步到位检验制”，发现严重质量问题时，有权责令停止施工。94、在监督责任上，工程质量的好坏，合格不合格，施工企业和建设单位无权自己确定，完全是质监站说了算，因此，质监的权力和责任都很大。5、在工作方针上，以“监、帮、促”为主，既当“法官”，又当“医生”，帮助和促进企业加强质量管理。1998年3月《建筑法》颁布实施。10第三阶段：2000年1月国务院颁布《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）颁布实施，明确规定了“建立建设工程质量监督管理制度”，明确了监督机构受主管部门委托，具体实施工程质量监督管理的法律地位。因为1996年10月施行的《行政处罚法》实施处罚的行政机关一章中明确规定：受委托组织必须符合的第一个条件是：依法成立的管理公共事务的事业组织。所以《条例》颁布后，监督机构的性质在法律上得到明确。11《建设工程质量管理条例》规定：建设工程由建设单位组织竣工验收。解决了监督机构核验工程质量问题，也就是说从2000年1月30日起，监督机构从此不再负责评定工程质量等级。建设部随后颁布《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号），建立了竣工验收备案管理制度，并规定质量监督机构在工程竣工之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。122003年8月5日，建设部印发《工程质量监督工作导则》。这一时期工作的特点：1、工程质量监督管理的法律法规和技术标准体系基本形成，基本实现了有法可依，有章可循；2、监督内容从单一实物质量转为工程质量行为和实体工程质量并重；3、监督手段由原来的“检验制”改为了“监督制”，质监站对工程实体质量的核验权改为对责任主体质量行为和工程实体质量违规问题的否决权，行政执法的地位和作用更加明显。134、创新管理，引入差别化、巡回抽查监督，监督方式从重点部位监督向动态随机监督过渡；5、质量监督费取消，质监机构行政执法的职能和性质更加明确。6、信息技术得到高度重视并广泛应用，实现了质量监督基本信息共享。14存在的问题：1、沿用多年的“三到位”的监督方式在一定程度上已经不能适应形势和任务的需要。2、质量监督费已经取消2年多，仍有部分监督机构机构编制和经费没有彻底解决，给监督工作的正常开展带来不利影响。153、受自身的委托执法性质、违规罚款额度过大，以及长期以来形成的“重实体轻行为”的监督习惯等多种因素影响，监督机构以行政执法为核心的工作机制尚未形成。4、监督检测工作受到不应有削弱。5、监督执法人员的角色意识有待进一步增强。162010年9月1日住房和城乡建设部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（住房和城乡建设部令第5号），2010年9月30日下发通知，废止了《工程质量监督导则》。这是我国工程质量监督管理制度的第三次重大转变。第四阶段：工程质量监督是我国工程质量管理体系的一项基本制度，至今已走过了26年的发展历程，期间经过不断探索和创新，完成了监督方式从核验制到备案制、监督机构从责任主体到执法主体等重大转变，监督效能不断提高，对于规范工程建设各方主体质量行为、确保我国工程质量起到了重要作用。但是相对于当前的新形势和新要求，工程质量监督工作还存在一些不适应、不完善的问题，制约了监督作用的进一步发挥和监督工作的可持续发展。1819工程质量监督工作存在的问题：一是法规体系需要进一步完善。《导则》作为规范性文件，法律层级较低，指导性和约束力不足，已不能完全适应工作实践中面临的新形势和新问题，无法为质量监督工作提供有力的法律支撑二是监督机构性质需要进一步明确。由于《建设工程质量管理条例》规定监督机构是受建设主管部门委托执法，且长期以来，质量监督机构被定为自收自支的事业单位，靠收取监督费开展监督工作。这导致社会上对工程质量监督的性质存在一定误解，把工程质量监督等同于类似工程监理的一般中介服务，甚至把质量监督机构看作工程质量责任主体之一，给质量监督工作的正常开展带来了不利影响。20三是监督方式需要进一步改进。目前，工程质量监督在一定程度上还是沿袭了十几年前的做法，实行以工程项目为单位、以定点监督为主的监督模式。具体表现为：对每个工程平均使用监督资源，由于监督力量不足，对需重点监督的工程投入不足；对工程各方主体质量行为监督不严；对单个工程的质量问题关注得多，对整个地区宏观质量形势把握不够；对具体的监督检查工作花大力气，对构建监管工作长效机制着力不多等。这种模式往往导致监督工作陷于微观，既不能充分体现政府质量监督的行政执法特性，也无法有效提高监督效率。四是监督队伍建设需要进一步加强。随着监督工作量的大幅增加，人均监督面积已从90年代初的3万平米增加到当前的几十万甚至上百万平米，人员紧缺的问题相当突出。同时，存在队伍素质良莠不齐的现象：有的监督机构制度建设不完善，有的基层监督机构专业能力不足；有的监督人员业务水平较低，也有少数监督人员工作责任心不强。这些问题的存在，严重削弱了监督队伍的战斗力，影响了监督工作质量。因此，做好新形势下的质量监督工作，迫切需要进一步强化工程质量监督的法律地位和执法属性，改进监督方式方法，加强监督队伍建设，提高监督工作效能。5号部令是根据《建设工程质量管理条例》制定的，既充分考虑了政策的连续性，也兼顾各地现有做法，从监督机构定位、监督工作内容、监督工作程序到监督机构和人员的考核管理等方面，对工程质量监督作了比较系统、科学的规定，提出了要求。225号部令有以下特点：1、明确监督机构性质。2、对质量监督方式作出重大调整，将监督方式改为以抽查为主。3、明确了质量监督的内容和程序。4、明确了质量监督行为违规承担责任的性质。部令颁布的实质意义是对国务院法治政府建设目标的具体落实，是工程质量监督彻底转向依法行政的动员令。23第一条为了加强房屋建筑和市政基础设施工程质量的监督，保护人民生命和财产安全，规范住房和城乡建设主管部门及工程质量监督机构（以下简称主管部门）的质量监督行为，根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等有关法律、行政法规，制定本规定。24解读：本条明确了制定本规章的目的。工程质量监督制度是我国工程质量管理方面的一项基本制度，也是国际惯例是政府对工程质量实施监管的主要手段，对督促工程参建各方认真执行有关法律法规和工程建设强制性标准、确保我国工程质量具有重要作用。同样是为了确保工程质量和建设安全，本文的工程质量监督不同于工程监理的监督。建设部和国家计委在《工程建设监理规定》中明确提出：“建设工程监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同。25代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。”监理单位是建筑市场的主体之一，其提供的是一种高智能的有偿技术服务。监理单位与项目法人之间是委托与被委托的合同关系，属于业主项目管理的范畴。而本文的工程质量监督是国家行政监督，监督主体是国家行政管理部门或其委托的机构，是政府机构的一部分，不是社会上的一般中介机构，其性质及法律地位不同于监理。明确了住房和城乡建设主管部门及工程质量监督机构是实施房屋建筑和市政基础设施工程质量监督的主体，统称为主管部门，体现了对监督机构行政执法地位的认可。长期以来，我国的建设工程质量监督机构费用来源并非是国家财政全额拨款，这使监督机构的法律地位遭到质疑。2009年取消建设工程质量监督费，被调整为全额拨款，进一步明确了工程质量监督机构的行政执法地位。这是本《规定》的亮点之一。26明确了住房和城乡建设主管部门及工程质量监督机构是实施房屋建筑和市政基础设施工程质量监督的主体，统称为主管部门，体现了对监督机构行政执法地位的认可。长期以来，我国的建设工程质量监督机构费用来源并非是国家财政全额拨款，这使监督机构的法律地位遭到质疑。2009年取消建设工程质量监督费，被调整为全额拨款，进一步明确了工程质量监督机构的行政执法地位。27第二条在中华人民共和国境内主管部门实施对新建、扩建、改建房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理的，适用本规定。28解读：本条规定了监督的对象，即新建、扩建、改建房屋建筑和市政基础设施的工程质量。房屋建筑工程，是指为各类房屋建筑物和附属构筑物所进行的勘察、规划、设计、施工、安装和维护等各项技术工作和完成的工程实体。市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。其他如军事、水利工程等，以及本《规定》第十八条的抢险救灾工程、临时性房屋建筑工程和农民自建低层住宅工程，不适用本规定。29第三条国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程（以下简称工程）质量监督管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程质量监督管理工作。工程质量监督管理的具体工作可以由县级以上地方人民政府建设主管部门委托所属的工程质量监督机构（以下简称监督机构）实施。30解读：本条规定了建设工程质量监督管理工作的主体和实施具体工作的主体。全国房屋建筑和市政基础设施质量监督管理工作的主体国务院住房和城乡建设部，地方的是县级以上地方人民政府所属的建设部门。具体的工作可以由监督管理工作的主体实施，也可以由监督管理工作的主体委托所属机构实施，但不可以委托其他机构或组织实施。保证了监督的效果和权威性。31第四条本规定所称工程质量监督管理，是指主管部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位（以下简称工程质量责任主体）和质量检测等单位的工程质量行为实施监督。本规定所称工程实体质量监督，是指主管部门对涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况实施监督。本规定所称工程质量行为监督，是指主管部门对工程质量责任主体和质量检测等单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督。32•本条是对有关概念的界定。所涉工程质量监督管理的法律依据包括法律（建筑法）、行政法规（建设工程质量管理条例）、技术规范、地方性法规、部门规章和地方政府规章。•工程主体结