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案情描述：近年来，我国政府先后组织实施了三北防护林建设、退耕还林还草、京津风沙源治理、野生动植物保护、自然保护区建设和林业产业基地建设等生态工程。其中退耕还林还草作为一项配合西部大开发，治理水土流失，改善西部生态环境的重大决策，是迄今为止我国投资最大，涉及面最广，群众参与度最高的一项生态建设工程。工程实施以来，我国中西部地区累计退耕还林、荒山造林二千多万公顷，生态改善效果显著，很多地区的植被得以恢复，水土流失和土壤沙化也得到一定程度的控制。而针对如何推进退耕还林还草主要有两种做法：一是政府进行专项补偿，二是进行市场化运作。经过实践，两者都暴露出一些问题，政府主导的专项补偿出现了面子工程，而市场化运作又不乏失败的例子，延安民营企业家刘世杰，1996年以“面粉换地”组织延安市延川县的一个村的农民退耕还林还草，探索建立市场化的生态建设运行机制，被称为民间资本进入退耕还林领域的“民间资本先行者”。这项当时被看好的一个新探索，现在却举步维艰，第一个吃螃蟹的刘世杰，先后在荒山坡地上投入了一千万多元，目前却处于“生活靠借贷，出门被追债”的窘境。①1引自《记者观察》2003年12期。案情评析：退耕还林还草，作为一项具有“积极的”或“正的”外部性经济活动，单纯依靠市场机制，其产品的供给是严重不足，或供给本身可能是微不足道。虽然退耕还林还草工程的实施也可能使农户获得一定的“经济收益”，但更多的是发挥其生态、环境、景观和社会等外部效益。后者被周围和其他地区的人们无偿享用了。因为，一般而言，投资于退耕还林还草以外的其他经济主体对退耕还林还草的需求，仅仅是林木和畜产品经济价值的需求，并且这种需求的依据是他的私人边际收益。而社会或部分社会成员，对退耕还林还草的需求，多半是对退耕还林还草后生态环境的改善以及自然景观的改善等作用的需求。这样，在对退耕还林还草的个体需求和社会需求之间就存在一个边际外部效益问题。也就是说，个体需求仅考虑了其私人边际效益问题，而没有考虑这一边际外部效益问题。 站在退耕还林还草投资经济行为主体的立场来看，如果他是作为完全竞争市场上的以追求最大利益为动机的“理性经济人”，那么，他投资的决定性动机和目的将仍然是其边际效益最大化，而一般不会去考虑这部分边际外部效益。而针对消除退耕还林还草中的外部性问题，现行的主要由两种方法，一是政府补助，二是进行市场化运作，而这对应着外部性矫正两种相对立的观点：一、利益调整：庇古等人的观点 主张政府利用经济手段解决外部性问题的传统可以追溯到马歇尔。20世纪初期庇古又提出了著名的“庇古税”来试图消除外部性问题。持这种观点的学者认为，应引入政府干预力量来解决因外部性问题引起的资源帕累托最适度配置问题。而这种政府干预既可以是直接的行政控制，如由政府指令生产者提供最优的产量组合，决定公共产品的价格等，也可以是间接的经济控制，如通过产生外部性问题的经济活动征税或提供补贴，使生产者或消费者的私人成本与社会成本一致。现行生态补偿政策设计的基本思路是以粮代赈、现金补助、分期实施，通过种苗补偿、农业税和农林特产税减免以及林草地产权保障等措施调动和保护农民退耕还林的积极性，以期能够实现改善生态环境的目标。工程实施采取目标责任制，省政府对退耕还林工程负总责。“目标、任务、资金、粮食、责任”五到省，各省级政府层层落实工程建设的目标和责任，层层签订责任状，并认真进行检查和考核。国家希望通过以上措施来解决退耕还林还草中的外部性问题，但从中也暴露出一些问题：一是退耕还林也在走向“政绩工程”和“面子工程”。中国环境与发展国际合作委员会林草问题课题组的调查显示，相当多地方在选择退耕还林地点时，偏向于选择靠近公路的土地。在西南某些地区，靠近公路的退耕农户比例甚至超过70％。调查结果认为，“便于检查验收的考虑显然占据了重要成分”。“面子工程”导致的结果是，该退的坡耕地退不下来，不该退的基本农田却退了下来。农民失去了基本口粮田，而生态环境却得不到改善。二是经济林比重过大。《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定：退耕还林要以营造生态林为主，营造的生态林比例以县为核算单位，不得低于80％。但根据调查，发现各地造林中的经济林比例远远大于生态林比例，而经济林的防护效应及其对生态环境的改善作用远小于生态林。三是林木管护成本投入没有保障。粮食、现金补助到期后，生态林统一管护没有资金来源，而且按照现行的政策规定，生态林无经营收入，补偿机制尚未建立，群众得不到经济利益，管护问题突出。同时，退耕还林工作量繁大，直接成本中没有管理经费，地方政府承担了巨大的财政支出压力，在贫困地区这一情况尤其突出。四是退耕还林造林质量低下。五是补偿标准不合理。粮食补偿标准未充分体现区域差异。现行规定只按“黄河流域及北方地区”和“长江流域及南方地区”这两个大区域来确定粮食补偿标准。然而即使是同在“长江流域及南方地区”或“黄河流域及北方地区”，由于气候条件、地理条件等方面的差异，退耕耕地的生产力不同，退耕耕地原有收益存在较大差异。制定统一的补偿标准，必然出现退耕耕地原有收益低于或高于围家补偿标准这两种退耕耕地原有收益低于或高于围家补偿标准这两种情况。综上所述，可以看出，现在实行的生态补偿制度在各个方面都存在着诸多弊端，而问题就在于现行政策下，退耕还林还草的组织者与检查者均为政府承担，这就无法避免地导致了政府寻租和政府失灵现象的产生。此外由于是政府主导，没有发挥市场的调节作用，人的积极性和创造性并没有完全发挥。二、改变利益调整的初始条件：科斯等人的观点其实“科斯定理”只是一道命题，即“只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优。”科斯命题是针对外部效果理论的。“科斯定理”，与其是说明了在“交易费用”为零的条件下，效率结果与产权无关的结论，倒不如说它说明了在“交易费用”大于零的条件下，产权制度质量如何作用或影响了经济效率。“科斯定理”引申出来的结论应该是，只要“交易费用”大于零，就可以通过合法权利的初始界定以及经济组合形式的选择来提高资源的配置效率，实现外部效应的内部化，而无需抛弃市场机制或引入政府的干预。其原因在于，只要产权关系明权化，交易各方就会力求降低“交易费用”，使资源使用到产出最大、成本最小的地方，从而达到资源的最优配置。刘世杰是走生态治理产业化的典型，而最终这个项目失败了。针对“刘世杰现象”，也引起了广泛讨论，分析认为造成此种现象的原因有以下几个方面：一是现行的国家退步政策不包括民间资本，民间资本不能从国家的财政“盘子”里获得利润，只能从产业本身寻找利润点，风险加大。同是退耕还林，国家只补群众而不补企业，显现出民间资本进入缺乏政策引导和鼓励。二是民间资本进入生态产业隐性门槛较高。目前生态产业基本上还是政府主导，企业的进入只被作为一种补充，实际的支持力度不够，享受不到公平待遇。特别是在金融贷款方面，信贷部门非但没有针对民间资本介入的扶持政策，相反信贷条件过于苛刻，民营企业资金难的矛盾在生态领域很突出。三是生态产业收益低、周期长、公益性强，而且具有自然灾害和市场的双重风险。由此看来，只是靠政府补助或是市场会出现很多问题，于是建立市场化的退耕还林补偿制度的想法出现了。在工程实施中引入市场竞争机制，即建立市场化的生态购买制度，通过市场运作中的“看不见的手”，更好地调节并完成现行的生态补偿制度。首先，要选择代理企业。代理企业的选择可由退耕还林还草总机构通过向社会公开招标的形式，选取一部分有实力、有信誉的大型企业，授予其代理权。同时选取一部分企业参与当年的退耕还林还草组织工作，经过国家退耕还林还草管理机构的审核，获得当年相应的工资。第二，生态代理企业的收益来源是每年国家购买的生态产品，以及在市场上转换代理权获得的交易费用。而企业决定是否继续组织管理生态重建的根本在于企业的经营状况以及自身对继续参与生态重建过程盈利性的估计。其次，政府对代理企业的生产进行购买。这种购买行为应定于每年6-7月，最多延长至10月，这段时间是判断树种或草场成活的最佳时间。这一时期，由退耕还林还草总机构派专人配合当地退耕还林还草的分支机构对一年内植树造林的成果进行检验，根据检验结果判断是否购买，以及购买多少。检验合格的可足额购买，不合格根据相关标准进行部分购买。对于一些生态重建工程完成很差的企业，可收回其代理权，并根据合同规定处以定量的罚款，第2年可将代理权交于其他具有生态重建许可证的企业进行经营。关于购买的检验标准，需在最初根据各地的不同情况，制定不同的标准，尤其是对于一些长期处于干旱少雨的地方，要适当放宽标准，以调动企业参与的积极性。如果当年发生重大旱灾或洪灾等重大自然灾害，当地的退耕还林还草分支机构还需上报总机构，根据具体情况调低检验标准。在考虑到各种不同因素的情况下，尽量为代理企业建立一个公平的市场竞争环境。这样结合了政府和市场，也许会成为我国退耕还林还草的新路。