长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案

湖南省人民政府关于《长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案》的批复来源：湖南省政府信息公开发布平台作者：时间：2011年11月03日登记号：HNPR—2011—00044湘政函〔2011〕250号省发改委，省住房和城乡建设厅：省人民政府同意你们制定的《长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案》，请会同相关地方和部门认真组织实施。附件：长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案二〇一一年十月十四日长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案省发改委省住房和城乡建设厅（二〇一一年九月十三日）基础设施是经济社会发展的保障。在长株潭城市群区域内实施基础设施的合理布局和共建共享，对于实现资源优化配置、节约高效具有重要意义。共建共享体制机制是长株潭城市群实现基础设施共建共享的基本条件。进一步突破行政区划约束，解放思想，大胆创新体制机制，推进长株潭城市群基础设施共建共享是落实科学发展观，适应“两型社会”建设要求的重要举措。根据省政府办公厅湘政办明电[2007]225号文件精神，制定本方案。一、改革目标和原则（一）改革目标。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧抓住国家促进中部崛起的政策机遇，围绕建设资源节约型和环境友好型城市群发展目标，进一步解放思想、深化改革、扩大开放，力争经过10年的努力，不断消除各种体制机制障碍。通过体制机制改革，统筹规划、合理布局的机制基本建立；统一高效、精简科学的管理体制基本健全；共建共享利益协调机制基本形成；有利于资源节约和环境保护，有利于基础设施持续发展的价费机制基本完善；能够满足基础设施建设需求的多元化投融资机制基本建立。（二）改革原则。一是服务发展原则。以有利于提升区域核心竞争力和环境竞争力、有利于促进基础设施体系从基本适应转向适度超前，从数量扩张转向量与质并重，从为经济发展配套服务转向引导促进经济发展转变为目标，推进改革。二是资源节约原则。以有利于减少对水土等自然资源占用、有利于建设过程成本费用控制和有利于基础设施管理、维护成本降低为目标，推进改革。三是环境友好原则。以有利于进一步增强基础设施对可持续发展能力的支撑作用，减少基础设施建设对生态环境造成的负效应、有利于建设生态园林城市群为目标，推进改革。四是城乡统筹原则。以有利于加强农村地区基础设施的建设和完善、有利于网络化的城乡基础设施规划和布局、有利于城乡各类基础设施项目在“点、线、面”上有机结合为目标，推进改革。五是先行先试原则。以充分发挥各市、各职能部门作用为工作手段，大胆创新、先行先试，推进改革。二、主要内容（一）五大改革。以实现共建共享为目标，以推进“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”为重点，针对基础设施规划、建设、管理、运营等环节中具有全局性、紧迫性、突出性的体制机制矛盾，重点推进规划体制、管理体制、共建共享机制、融资机制和价费机制等五大改革。1、规划体制改革。按照统一、分级、协调、高效原则，在不削弱现有三市和省直有关部门规划职能的前提下，理顺各级各类基础设施规划部门之间、基础设施各专项规划和城乡建设规划之间，以及规划编制、审核、修正和实施过程各环节、各方面的管理关系，形成统一协调、分级有序、保障有力的规划管理组织机构体系。对于重大框架性、统领性规划，实行统一管理体制，对于具体性、个体性较强的规划，实行分级管理体制。按照科学化、民主化、法制化要求，建立健全规划运行机制。建立规划协商编制机制，对各类基础设施规划编制进行协商编制；建立规划联合审核机制，对各类基础设施规划进行联合审核；建立规划执行监管机制，定期对规划执行情况进行检查监督，对未能依法执行规划的，提请有权机关进行责任追究；建立执行部门信息反馈制度，明确其权责、反馈渠道和方式；建立规划修编制度，确需对规划进行修改调整的，修编部门应充分论证修改调整理由，在按规划管理办法审议通过后，按照法定程序进行修改调整。制定长株潭城市群基础设施规划编制管理办法，对长株潭城市群各类基础设施规划的地位、性质、体系、内容、功能、时间、编制程序、编制主体、审批、颁布、实施、评估、调整以及各规划之间的关系等作出明确规定。各类共建共享规划应报请省人民政府批准，运用法律手段保障规划的执行和实施，提高规划的权威性和约束力。2、管理体制改革。按照“小政府，大社会”的发展要求，推进基础设施领域政企、政资、政事、事企、政府与中介机构分开，转变政府职能，从根本上改革不合理的政府管理模式，逐步实现政府角色由基础设施的直接提供者转向促进者。确需政府投资提供的公益项目与服务，以政府有偿委托为主进行市场化运作。按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的要求，以“同一管理对象的同一事项交由一个部门管理，同一性质的不同事项交由一个机构协调处理”为原则，科学规范基础设施领域行政管理部门职能，理顺分工，推进政府机构改革，实现机构职责的科学化、规范化和法定化。按照现代企业制度要求，分类改造基础设施公用企业，建立富有活力的、符合现代企业制度要求的企业经营机制。按照分类改革原则，改革公用事业单位管理体制。除非营利的公益性单位仍保留事业单位体制外，对其他公用事业单位根据其职能和赢利性质分别改革为政府部门、企业和市场中介组织，或予以撤销。以有利于促进经济一体化、提高管理效率、调动各方积极性为目标，打破行政区划限制，积极探索以经济区域为对象的管理新体制，率先在基础设施领域实现行政管理一体化。3、共建共享机制改革。建立基础设施建设统筹机制，实现基础设施项目建设中的城乡、部门、行业、地区统筹。根据各类基础设施项目的不同经济社会属性和行政隶属关系，以遵循国家相关法律法规为基础，以利益机制为纽带，以统一协调管理为保证，构建互惠互利、互助互赢的共建共享机制，形成持续稳定的共建共享关系。在具有收费机制的区际性经营性和准经营性基础设施领域，创造条件，积极推进经营主体一体化，以市场一体化经营机制推进共建共享。经营性项目建立合理的财税分成机制；准经营性项目建立合理的财政补贴分摊机制，促使经营主体获得行业平均利润率；在不具有收费机制的区际性非经营性基础设施领域和其他难以市场化经营的领域，积极探索“分建、共享、分管”和“共建、共享、共管”相结合的多元化机制。在大型科学仪器、数字资源、教育设施、医疗设备、文化体育设施等资源性基础设施领域，积极打破地域、行业和单位界限，建立规划统筹化、建设一体化、资源社会化的建设和使用制度，并建立投资者受益、使用者付费和管理者获补偿的利益共享机制。4、融资机制改革。积极构建基础设施多元化投融资主体结构。积极鼓励和引导非公有资本和各类社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等国家允许的方式投资基础设施产业，构建以市场为主，政府为辅的多元化投融资主体结构。对部分收费不能弥补其建设运营成本的项目采取财政补贴或权益补偿等方式提高其可经营性。建立基础设施项目周边土地溢价征收机制，对基础设施项目进行外部性溢价补偿融资。在风险可控前提下，支持基础设施企业开展多样化融资。鼓励和支持有条件的基础设施企业进入资本市场直接融资，通过上市融资、企业债券、中期票据、短期融资券、保险资金、项目融资、融资租赁、资产重组、股权置换、资产证券化等方式筹措发展资金。鼓励金融机构开发基础设施金融产品，开展集合融资。建立长株潭基础设施产业投资基金。构建灵活高效、可持续的基础设施公共融资机制。完善财政投入保证机制，保证公益性基础设施投入增长与财政增长成正比上升。建立三市城市群基础设施统一的财政投融资平台，用于长株潭城市群间基础设施共建共享。完善公共融资机制，争取政策开展长株潭市政债券融资。5、价费机制改革。以市场调节为主导，市场调节和政府调控相结合，建立和完善公用事业价格形成机制，对自然垄断、技术垄断和行政性垄断公用事业业务，根据“公平合理、切实可行”的要求，建立有政府、企业、消费者共同参加的价格协调机制，实行政府定价或者政府指导价，并充分尊重市场调节的主导，发挥市场调节价格的基础性作用。以有利于促进资源节约和环境保护，有利于提高社会分配效率，有利于提高企业效益和经营效率为目标，统筹兼顾，形成能够反映资源稀缺程度、资源成长、资源枯竭后退出成本和环境治理成本的价格体系。对国家限制发展的高耗能、高污染企业，依法实行约束型的价格政策。以推进城乡统筹、三市统筹为目标，建立价格统一、管理统一的公用产品和服务价格体系。积极创新价格监管方式，加强对公用事业产品和服务价格及成本的有效监管，尤其是要加强对垄断行业的价格监管，强化成本约束，促进公平竞争。（二）六大领域建设。1、交通建设。（1）以长株潭交通基础设施一体化为发展目标，着力打造三市立体交通体系。区内交通网络，以高速环线、长株潭“3+5”城际铁路、湘江防洪景观道路、三市过江通道等为重点，按照城市道路标准修建长株潭城际间道路，实现与三市城市道路无缝连接，建设快速便捷，充分满足三市人员出行和物流需求的交通网络；对外交通网络,以武广客运专线、沪昆客运专线、京珠高速东线、潭衡西线、湘江干流航道、国省干线公路和铁路提级、长沙航电综合枢纽、长沙霞凝港区、黄花机场扩建等为重点，建设以长株潭城市群为中心，辐射岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳等周边城市的一小时交通圈层，全面打通接受珠三角、长三角辐射，并辐射全省和国家中西部地区的通道；公共客运交通，加快构建由快速路网、主干路网、配套路网和公共枢纽站场等组成的城市交通基本格局。（2）积极探索有利于共建共享的建设机制和运营机制。对城市群轨道交通、一体化公共交通、湘江干流航道建设等难以区分责任边界的项目，建立跨区域经济实体或事业实体，采取股份制形式或事业单位制进行统一建设和运营。对湘江防洪景观道路、高速环线、国省干线公路等易于区分责任边界的项目，根据实际情况建立“分建、共享、分管”和“共建、共享、共管”相结合的投资建设和运营机制。（3）建立和完善有利于共建共享的政策机制。对准经营性项目，每年由三市财政按一定比例出资进行补贴，促使其市场化运行；非经营性项目按照项目建设的公共责任分别进行财政投入；经营性项目建立合理的财税分成机制。（4）积极探索有利于共建共享的跨市管理机制。突破现行条块管理体制的制约，依托现有交通监管机构，成立新的区际公共交通监管协调机构，推进城市群智能交通和公交一卡通工程，统一运营服务规范和标准，实现三市区际公共交通运营一体化管理。（5）统一三市区际、市内交通价费。对三市往返公交车辆，一律享受城市公交价费优惠减免政策，统一实行公交票价。规范涉及三市交通运输的驾驶员培训、车辆维修、照牌制作、港运装卸和站务服务等收费，统一明确价格（收费）标准。2、电网建设。（1）建设满足长株潭经济社会需求发展的智能坚强电网。协调城乡电网发展，加强跨区送电项目和500千伏电网建设，完善长株潭主网架，加强跨区送电项目和500千伏电网。基本完成农村中低压配电网改造，提高电网供电能力和供电质量，促进城乡一体化。（2）建立电网建设和国民经济社会发展、城市建设、国土利用等之间的规划协调机制，实现各类规划共建共享，确保变电站建设用地和电力线路走廊及电缆通道用地需求，促进电网规划根据发展需要滚动调整。（3）积极改善电网建设环境。为电网建设的报建、征地、拆迁等工作开辟绿色通道，简化手续，提高办理速度。建立电网公司与城建、交通等职能部门协调机制，积极解决电网建设过程中出现的各种问题。（4）加大实施峰谷分时、丰枯和季节性电价力度，扩大实行范围。加强价格调节与导向功能，实施有利于烟气脱硫的电价政策，对淘汰、限制类项目和高耗能企业，实施差别电价政策，对能耗超过国家和省规定的单位产品能耗标准的企业和产品，实施惩罚性电价政策。以保障公平、提高效率、增进企业竞争力为原则，逐步调整销售电价分类结构，减少各类用户电价交叉补贴。鼓励可再生能源发电以及利用余热余压、煤矸石和城市垃圾发电，实行分类电价政策。3、信息化建设。（1）着力推进三市统一信息平台建设