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龙源期刊网项目独特性风险识别、分析与应对作者：左美云王丹丹刘莹来源：《项目管理评论》2016年第01期根据《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》预计，到2020年老年人口将达2.43亿。随着老龄化形势的加重，人口结构的显著改变，对养老机构养老服务等项目的需求必将增加。据国家统计局公布的数据，2014年我国各类养老服务机构42475个，拥有床位551.4万张，仅为实际需求的1/3，养老机构供需矛盾突出，而且医疗保健、生活照料、法律维权等养老服务项目更是匮乏，养老服务行业发展缓慢。如何更大规模地建设养老机构？如何弥补政府投入养老行业的资金缺口？如何提高养老行业的运营效率？这三个问题成为养老行业目前面临的突出问题，亟待解决。PPP（Public-Private-Partnership）是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务的一种公私合作模式。采用PPP模式充分利用公私两方优势，有助于养老事业的发展。首先，养老项目由于服务对象的特殊性，往往投资周期长，利润低，政府的合作可以降低企业的风险。其次，PPP是一种有效的融资模式，能弥补养老项目建设的资金缺口，缓解供需矛盾。最后，由于私人部门较政府部门更擅长管理，采用PPP模式可以提高养老项目的服务质量，改善运营机制，更有效地利用资源。因此将PPP模式引入养老项目中是非常有必要的。养老PPP项目独特性风险识别独特性风险指标识别养老PPP项目除了具备一般PPP项目的风险外，由于养老行业的特殊性，还有一些独特的风险。研究结果发现，外部风险中的优惠政策、低保水平、舆论风险、行业融资风险、行业标准不确定、法律缺失6项风险指标，以及内部风险中的获准风险、选址风险、定位风险、责任纠纷风险、利润风险5项风险指标，共11项风险指标为养老PPP项目的特有风险。独特性风险指标分析外部风险独特性风险指标说明如下。优惠政策指养老行业的公益性较强，利润较低，政府为了维持该行业的正常运转，必然要采取一些补贴、减税政策，而政策的变动会对企业的利润有重要影响。低保水平指由于服务群体的特殊性以及养老项目的地域性，当地的低保水平会影响老年人的支付能力，进而影响养老服务和产品的市场。舆论风险指传统家庭养老理念根深蒂固，新型养老模式需要一定的接受期，存在公众对新型养老模式排斥的过渡期。行业融资风险指由于养老行业的利润低、行业规范性不强、相关法律法规缺失等，金融机构不愿意涉足养老项目导致的融资风险。行业标准不确定风险指由于养老行业相关监管机制不全，标准不统一，龙源期刊网会对项目验收以及监督过程产生一定的风险。法律缺失指由于养老PPP项目相关法律法规不健全，一旦发生违约会导致责任划分不清等风险。内部风险独特性风险指标说明如下。获准风险指养老项目的特殊性导致准入门槛较高，可能会因为各种原因如设计缺陷、地方民众反对等，拿不到项目建设资格。选址风险指位置的选取对养老院的成功有重要的影响，选在公共设施比较集中、人流车流密集的地段，虽然能便利子女看望，但事实上闹市区并不适宜老年人居住。如果选在偏远的郊区，又不方便子女看望。因此选址需要根据当地的环境条件慎重考虑。定位风险指在养老院规划阶段，要调查当地老年人的需求，分为高低档两种类型，更好地满足不同需求的老人，防止因提供的服务对象定位不准确导致设备冗余或短缺的风险。责任纠纷风险指由于生理机能的退化，老年人很容易摔倒、生病，此外老年人的心理也比较脆弱，一旦老年人发生比较严重的人身伤害，责任很难划清，很容易发生纠纷。利润风险指养老行业的公益性很难获取较高的利润，利润和预期的偏差很可能会影响项目的正常运行。不同阶段不同主体的风险分析PPP项目的风险需要由政府和私营机构按照某种合理分配方式进行分担。学术界普遍认可的风险分配原则为：对风险最有控制力的一方承担相应风险，承担风险程度应与回报相匹配，任何一方承担的风险应有上限。大部分学者对于政治风险、招标风险、移交风险主要由政府承担，项目建设风险、运营风险主要由私营机构承担这一观点比较认同，但对于环境风险、法律风险等的分担并没有统一的划分标准。龙源期刊网政府需要承担的风险分析政府的优势在于相关法律法规和政策制定，处在比私营部门更有利的位置识别风险、减少风险发生的概率和损失，从而公共部门需要承担一些宏观的外部风险，如政治风险、大部分环境风险、经济风险、一部分社会风险、项目准备阶段招投标风险，以及受法律法规变化影响大的风险等。龙源期刊网项目的建设和运营阶段主要由私营机构来进行规划实施，所以私营机构应承担项目融资、建设、运营中的绝大部分风险。而项目中具体涉及的风险如设计变更风险、施工安全风险、第三方违约风险等，私营机构可以通过合同将其转移给相关的设计厂商、建设商、供应商等。两者都需要承担的风险分析对于其他一些风险，如利率风险、市场风险、不可抗力风险、合同风险等，根据具体风险责任人来确定主要由哪一方承担或者由双方共同承担。例如，利率风险主要由私营机构承担，但超过一定额度后，政府也应该以补贴等形式分担一部分损失。市场风险和社会风险对PPP项目最终的盈利能力有很大影响，由于养老项目通常带有公益性质，所以养老PPP项目迫于社会压力和政策压力导致定价较低、盈利性差，因而政府应该采取一定措施在一定程度上分担市场风险和社会风险。例如，保持养老项目的特许经营权，在一定期限内养老PPP项目周围不再承建相关的竞争项目。政府也可以以补贴的形式来减少私营机构面临的市场风险和社会风险。不可抗力风险常常是不可避免或不可控制的，一般只能在事后采取措施降低损失，这一类风险通常由政府和私营企业共同承担。外部风险分担框架如表1所示。内部风险分担框架如表2所示。不同阶段不同主体风险应对建议针对以上梳理的风险点，借鉴国际经验做法，分别针对政府和企业提出如下对策和建议。对政府的建议（1）外部风险主要由政府承担。政府部门应加强PPP模式知识的学习，建立完善的决策机制，可聘请专业咨询机构提供决策支持，做好相关法律法规和决策支持工作，为养老行业创造良好的投融资环境。政府可以借鉴国内外成功案例，完善相关机制和政策。在推进养老服务社会化的进程中，要把养老服务人才的培养工作放在首要地位，培育专业人才为养老服务行业保驾护航。在税收方面，采取减税或免税的优惠政策，采用税收政策鼓励社会对养老机构捐助，如社会和企业向养老项目的捐助可以抵税，并给予一定的社会宣传，以此鼓励全社会关爱老龄事业。龙源期刊网（2）内部部分风险需要政府协调。在项目准备阶段，为了降低满意度风险、舆论风险、规模风险以及定位风险，将拟建设的养老项目予以公示，使公众享有知情权和参与决策的权利。这样，项目也会更好地满足社会需求。针对不同的项目，采用合适的PPP模式，如对于已建的养老项目可采用外包类模式，对于新建、改建和扩建的养老项目可采用特许经营类模式。政府应规范招投标流程，严格审核企业资质，并保证竞争的充分性。在土地政策方面，政府应加强对养老项目用地的合理规划，可采取划拨土地或者低价出售土地使用权的政策，以降低企业的用地成本。对于利润来源较少的养老项目，政府应建立PPP专项补贴，补给享受养老项目服务的老人，给企业一定的资金支持。为保证企业能够顺利筹集资金，政府可以建立专项基金，用于企业向银行等金融机构融资时的贷款担保和利息补贴。（3）做好项目信息披露工作。政府在项目建设以及运营过程中应和企业达成共识，做好项目信息披露工作，保证项目信息对双方的公开透明。可设立专门的绩效监控系统，政府应定期或不定期进行监督检查，对于发现的违反合同规定的问题，应及时督促企业改正，也可防止企业追求短期利润对移交后项目的运维产生影响。另外，政府应做好移交相关准备工作，如果养老项目由政府部门负责后期运维，应组织相关人员学习和考察，保证移交后项目能够正常运行。如果是企业负责后期运维，则应考虑相关风险，做好准备工作。龙源期刊网（4）建立PPP养老项目信息汇总平台。PPP模式应用于养老项目还属于初步探索阶段，没有完善的政策支持和国内成功案例的指导。如果建立一个养老PPP项目信息汇总平台，将拟建设、正在建设及正在运营的养老PPP信息汇总在该平台上，形成指导性的信息平台，将对新项目或者正在实施的项目有很大的指导意义，对政府的政策协调和把控也有重要的参考意义。对企业的建议（1）协助政府降低外部风险。企业作为项目执行方，相比政府更能了解行业情况和老年人痛点，因此应及时向政府沟通遇到的问题。养老项目有其特殊性，政府和企业及时的信息沟通，便于政府及时调整政策方向，保证养老行业健康、快速发展。对于一些实际运作过程中无法控制的金融风险、不可抗力风险等，可根据具体情况协商，采用政府补助、民政募捐、志愿服务等形式帮助企业度过难关，总的目标就是保证项目能正常运维，给当地老人带来福利。（2）严格把控流程，降低项目风险。企业在项目准备阶段，应做好充足的投标准备，降低获准风险，在选址、规模、定位、设计方面，应进行充分的需求调研，符合民众需求，同时和政府达成共识，防止后期较大的需求变更给企业带来的影响。在项目建设阶段，应保证施工安全，对质量、进度、成本进行严格控制，选择第三方合作伙伴时要对其资质进行严格审核，尽可能降低风险。养老服务业虽然进入门槛较高，但作为社会重要的公共事业，竞争不可避免。因此，在项目运营阶段，企业应抱有竞争意识，提高核心竞争力。价格风险是项目运营过程中所不可避免的风险，因此签订合同时就应该要求政府运行项目可根据市场波动情况以及消费者的支付意愿有一定的价格波动，对于超出波动范围之外的意外情况，应要求政府给予一定的补贴。企业在招聘服务人员时应对其资质进行审核，尽可能选择有经验的服务人员，完善培训体制，保证人员上岗前具备相应能力。本文为以下基金项目研究成果：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目（10XNJ065）、国家自然科学基金资助项目（71273265）、国家社科基金重大项目（13&ZDZ184）、北京市社会科学基金项目（14SHB018）。P