公文评价体系初探

龙源期刊网公文评价体系初探作者：张福君朱烨烽王映瑜来源：《军工文化》2013年第04期中国航空工业集团公司（以下简称集团公司）成立后，体量增大，业务领域广，法人组织结构层级多，产品链条和价值链条长，股权模式日趋多样化，面临着如何将顶层发展战略目标和领导决策贯彻落实到各个层级和各个业务领域的难题。经理部作为决策层的行政枢纽，必须将集团发展战略目标与部门角色定位相匹配，既为集团公司领导提供有效地决策支持，成为可信赖的办事机构；又确保总部各部门、各直属单位、各成员单位之间的信息运转顺畅；还要保障上级机关、部队以及利益相关方的工作要求落实。所有这些客户需求决定了经理部必须承担建立总部运行协调机制以推动集团公司运行效率提高的重任。为此，经理部提出建立健全与集团公司改革发展相适应的“四个机制”，即强化决策执行机制，优化信息流转机制，整合公关管理机制，完善安全保障机制。其中，建立优化信息流转机制是优化决策执行、整合公关管理和完善安全保障的基础与关键。优化信息流转机制，经理部首先从公文管理为切入点开展工作。公文是信息流转机制的重要组成部分，其质量的高低及处理效率会直接影响实际业务办理效果。经理部先后制定了《中国航空工业集团公司公文处理规定》《中国航空工业集团公司总部公文考核办法》等管理制度，采取了来文催办、颜色提醒等措施，建立了定期通报制度并纳入绩效考核，取得了一定效果，但由于没有建立系统的评价体系，在工作中仍存在公文格式不统一、办理时效性不强、数量屡减不少等问题。同时，按照集团公司调整运行机制和管控模式的要求，集团公司对直属单位的管理方式具体划分为权限类和指引类，对于指引类事项，集团公司要出台制度，制定标准，规定程序，进行监督考核，采取评估、认证、达标、升级等方式来指导、促进、推动各级单位的工作。公文评价工作恰好符合指引类的特点。为此，经理部决定结合国务院国资委提出的中央企业创一流办公厅（室）评价工作的要求，建设公文评价体系，以制定标准、行业培训、考核评价为牵引，落实集团公司管理要求，以促进公文质量及其运转效率提升。开展公文评价工作的意义和作用公文评价工作对公文全生命管理具有重要意义。从2012年新修订的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）的规定来看，公文管理是贯穿公文处理全过程的制发、办理、管理、整理、归档等一系列工作，必须建立针对全生命周期的评价才能落实管理要求。《条例》要求发文机关审议的公文文稿，审议前由发文机关办公厅（室）进行初核，在正式印制前进行复核，经复核需作实质性修改的，应当按程序复审。对下级单位上报的公文，公文管理人员应当进行初审，对是否应当由本单位办理，是否符合行文规则，文种、格式是否符龙源期刊网合要求，涉及其他地区或者部门职权范围内的事项是否已经协商、会签，是否符合公文起草的其他要求。经初审不符合规定的公文，及时退回来文单位并说明理由。显然，公文的初审及复核就是对公文质量的评价和把关，是依据公文处理相关规定对公文质量的一种评价过程。公文在处理的任何环节出了问题，都将影响公文的质量和办理效率，这就意味着对公文处理的全过程都要进行评价。因此，公文评价是公文管理的重要组成部分，离开了公文评价，公文管理将失去重要落脚点。公文评价工作在提升公文质量及效率提高方面发挥着重要作用。导致公文质量不高及办理效率低的因素是多方面的，但没有建立和实施公文评价制度来保障公文质量，是其中一个重要的因素。通过公文评价，公文管理者可以对每份公文的每个环节按照一定的标准进行管控，发现问题及时处理，可以提高公文拟稿人员的公文处理质量意识及工作效率并自觉遵守公文处理相关要求，从“事后追溯”逐步转变为“事前防控”，从而促进公文质量及效率提升。集团公司经理部作为集团公文归口管理部门，通过公文评价，能够掌握各部门、各单位公文处理的质量状况及办理效率，采用通报、通报结果与绩效考核挂钩等措施激发有关部门和单位提高公文质量及办理效率的积极性。各部门、各单位只有认识到了公文及办理过程中存在的问题，才能进一步找到解决办法，而问题的发现离不开公文评价。所以要提高公文质量及办理效率，公文评价是必不可少的措施。公文评价体系的建立基本原则。公文评价的基本原则主要包括全面、公正、及时三个方面。全面是指公文评价指标体系应该是针对公文全生命周期建立的，覆盖到公文管理的各个方面。公正是指公文评价必须根据有关公文处理规范性文件制定评价指标体系，并以此作为评价公文质量及效率的客观标准。及时对公文进行评价，对找出的问题在短时期内提出解决方案或进行整改，才能发挥公文评价的作用。公文评价的依据是国家法律、法规、国家标准及上级机关以及本单位公文管理相关制度。《党政机关公文处理工作条例》要求，起草公文应当符合国家法律法规和党的路线方针政策，文种使用必须正确，格式必须规范。如果公文的内容与国家法律等制度文件有违，是不具备法定效力的，不应被制发，不具备被评价的条件。所以国家及上级机关法律、法规等标准规范性文件是公文评价的首要依据。公文评价指标体系的建立。公文管理是一项系统工程，所以针对公文管理的评价不仅是对公文处理的最终产品即公文文本的质量及其办理效率的评价，还包括对公文给予保障支持的组织机构及人员配备等方面的评价，这样才能系统、全面的掌握公文的整体水平。在设计公文评价指标时，还应考虑不同层级单位在公文管理中所处的不同角色，设计单位自评价与上级单位评价相结合的方式来保证评价体系的可操作性。龙源期刊网评价指标设置包括公文运转、审核、印发、管理等方面，还包括了组织机构、制度建设、培训及信息化建设等保障内容。以集团公司为例，目前公文评价按总分100分设置，其中自评价70分，上级单位评价30分。公文质量及办理效率的统计综合评价。根据上述公文评价指标的要求，各级单位的公文管理部门可以根据此评价体系进行自评，上级单位的公文管理机构可对所属单位的公文质量及办理效率进行复评。自评价可定期进行并及时对发现的问题予以整改，上级单位复评可采用定期或不定期的抽样调查评价。评价体系实施效果公文评价体系建立以来，在集团公司总部试行并不断完善修改，取得了一系列效果，具体有以下几个方面：公文质量提高。以公文考核办法为依据，建立了定期公文情况通报制度，将对公文文本的评价结果纳入绩效考核，并将考核结果定期印发公文情况通报，从2009年6月起定期印发，反馈评价结果。主要内容包括收发公文数量、总部部门、直属单位、成员单位公文的质量问题等，并提出整改事项要求。总部自制公文文本质量明显提高。总部公文月度差错率由最高的10.5%降至最低的无差错，目前稳定在0.6%左右。直属单位、成员单位报送总部公文的差错率由最高的7.8%降至最低的0.7%，目前稳定在1%左右。公文处理效率提高。2010年开始，评价体系中增加催办公文完成情况评价指标，并按照“事事有回音、件件有落实”的要求，对催办公文进行管理，对一些办理难度大的，短时间内难以办结的，主动协调，持续跟进，直到落实。每季度将公文处理方面评价结果报送集团公司绩效考核领导小组，纳入总部部门和直属单位绩效考核。每份催办公文的平均完成时间由最高的11.4个工作日降至最低的5.8个工作日，现稳定在8个工作日左右。总部催办公文的办结率由2010年3月份刚开始统计的95.5%升至100%，现全年稳定在100%；根据对评价采集数据的分析，对消耗时间较多的同一正文不同附件的公文采取“一对多”发文模式，使得原需6小时发送时间的公文仅4分钟即可发送成功，大幅减少了此类文件的发送用时，并降低了失误率；同时在管理创新方面不断优化，例如减少公文选章、密码输入、系统匹配等多个环节的等待时间，使得原来4分钟处理1份文件变为3分钟可完成最多24份不同文件的盖章和发送，同时减少了选章可能出现的差错，准确率大幅提高。公文管理水平提升。通过公文评价体系中指标评价数据采集、流程监控等需求，实现了基于OA的监管等功能，推动了公文管理工作信息化建设，符合上级机关公文评价考核、保密管理等方面要求，为改进管理工作提供了有力支撑。例如，根据流程监控的需求，开发涉密载体管理系统，严把涉密载体出入口，全面有效地掌握总部涉密载体的“家底”，使对载体的保密管理转变为对“信息”的规范管理，同时大大提高了载体的使用效率；将公文定密过程嵌入发文审批环节的自动化流程，合并了相似流程，减少不必要的重复工作，并从技术上避免了定密要素随意填写、不受控制等情况的发生，确保文件定密管理准确规范；开发公文编辑系统，以固化龙源期刊网模板及文字的方式减少文件拟制时间，避免格式错误，使公文拟制过程更加便捷、规范，提高了公文制作效率及质量。公文评价结果的利用与评价机制的完善合理利用评价结果，使其发挥应有的促进作用。利用评价得来的数据，定期形成公文情况通报，在通报中引入数据并进行分析，掌握各部门、各单位公文处理情况，通过实施必要的奖惩措施，有利于各部门、各单位了解目前存在问题，只有认识到了问题，才能进一步找到解决办法，从错文反馈中查找失误所在，帮助其提升公文编写及处理水平。结合一流办公厅（室）的综合评价工作及三级架构管理模式建设，健全评价体系。随着国资委一流办公厅（室）综合评价工作的深入推进以及集团公司三级架构管理体制的不断完善，为了切实做好公文评价工作，一是要对评价指标设置的角度及可操作性进行研究和完善，让评价工作与一流办公厅（室）评价工作契合更紧密；二是在三级管理模式逐步规范的基础上对评价内容和方式进行细化，让评价数据更好的服务于各级单位的公文管理工作，整体促进集团公司公文质量及办理效率的提升。（作者单位：中国航空工业集团公司）公文自评价指标及分值龙源期刊网