基层社区治理中的问题与对策探究

基层社区治理中的问题与对策探究【摘要】习近平总书记在党的十九大报告当中明确提出要构建共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。[1]2018年3月10日习近平总书记在参加重庆代表团审议时又进一步强调，构建中国特色社会主义的大厦基础很重要，“基础不牢，地动山摇”。[2]社区是当前我国社会治理中最小的单元格，是保证社会持续健康有效运转的基础。本文以社区治理为切入点从参与主体、组织机构、人才配置三个角度分析了我国基层社会治理中的问题并寻求解决之道。在理论层面上有利于丰富社区治理研究视角，完善社会治理理论体系；在实践层面上有利于推进我国社区治理工作的顺利实施与展开，促进社会矛质和冲突的化解，提升群众幸福感、满意度。【关键词】社区治理；博弃失效；社会组织；分区治理一、杜区与杜区治理的界定德国著名社会学家、现代社会学的缔造者之一斐迪南?滕尼斯（FerdinandTonnies）在其成名作《共同体与社会》（又译为《社区与社会》）一书中较早探寻了“社区”这一概念，他利用二分法从人类现实中抽象地剥离出“社区”与“社会”两个概念，并对此二者的关系做出详细的阐释与区分。此后，社区逐渐成为西方社会学研究中的重要领域，不同学者从各自的理论视角对其展开研究，目前仅是关于社区的定义就有一百四十多种。虽然关于社区的界定有所差异但文献梳理可发现，在几乎所有关于社区概念的界定中地域、人口、文化、交往都是其核心要素。而对社区类型的判定又可以划分为纵向和横向两个维度，纵向维度上根据社区发展程度将社区划分为传统社区、发展中社区、发达社区；横向维度上根据社区的形成原因和功能可将社区划分为法定社区、自然社区、专能社区等。基于此，本文将社区界定为：聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。而社区治理就是指在党委领导下，由政府、社区居民、社会组织等基于对社区公共利益的追求而进行的协调社区发展、优化社区秩序、化解社区矛盾的管理过程。从行政级别上来看，社区没有行政级别，一般接受街道办事处的管理，是传递和落实党和政府政策、收集和反馈民情的最基本单位。从人员编制上来看，社区工作人员一般既不属于行政编制也不属于事业编制，其主体是社区干部，由三年一次的换届选举产生。从这个角度理解，社区又是群众自治的重要载体与平台。十九大报告中习近平总书记提出创新社会治理体系的构建，具体而言当前我国的社会治理体系也可以分为纵向和横向两个维度，纵向主要指从中央到地方的社会治理体系的构建；而横向则是在每个纵向维度的治理体系上进行细分，包括组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系五个部分。社区治理作为国家治理体系中的重要一环，从纵向看处于最底部，是直接接触群众、直面社会矛盾的第一线；从横向上看每个基层社区治理中也都涉及到社区治理的组织承载机构、配套制度体系、具体运作流程、群众反馈机制以及保障机制五个方面。二、当前杜区治理中存在的主要问题2017年6月中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，该《意见》中明确指出“城乡社区是国家治理的基本单元”要“积极推进城乡社区治理理论创新、实践创新、制度创新”。[3]实际上，十八大以来从国家到地方对于社区治理都加大了重视力度，在实践中摸索出许多卓有成效的社区治理模式，极大地提升了我国社区治理能力。但由于社区治理作为一个“舶来品”其理论传人我国的时间不长，实践经验相对西方国家来说更少，所以当前我国的社区治理尚处于探索发展时期还存在以下几个方面的问题：（一）参与主体间博弈不充分根据前文对于社区的界定，社区治理的参与主体应该是党委领导下的政府、社区居民和社会组织，当前社区治理实践中居民委员会、业主委员会和物业管理公司在某种程度上代表着政府、居民、社会组织这三个参与主体。由于这三者在社会结构中所扮演的角色差异和其自身的利益导向差异使得三者参与社区治理中产生博弈。一般认为，在博弈关系中从博弈各方的相互约束与制约出发可以将博弈分为合作博弈与非合作博弈；从时间序列出发，可以将博弈划分为静态博弈与动态博弈；从博弈参与者对事件的了解程度出发，可以将博弈划分为完全信息博弈与非完全信息博弈。基于对社区治理参与者自身属性与利益导向的分析，当前我国社区治理中各主体之间的博弈更加倾向于动态博弈下的非完全信息博弈，而结合具体博弈过程又可以分为合作博弈与非合作博弈。在非合作博弈的情况下，社区治理的三方主要参与者可能会出现矛盾和冲突使得博弈不充分或者无效，进而影响博弈效果，最终造成社区治理中的“市场失灵”或者“政府失灵”。此外，社区治理中社会组织发展不充分也是导致治理主体之间博弈不充分的一个重要原因。根据中国社科院年《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2016～2017）》指出，截至2015年底，我国共有社会组织66.2万个，从万人平均拥有的社会组织数量上来看，我国的社会组织数量远远低于美国、法国等发达国家。社区治理中社会组织的缺失直接导致参与者之间缺乏博弈缓冲带，在遭遇冲突时缺乏外部的矛盾协调机制。（二）组织机构设置不合理当前我国的社区治理机构设置沿袭了传统的街区管理体系，在市、区、街道三级管理体系上呈现“倒金字塔”的结构设置，由于社区不具备行政级别在实际管理中一般划归为街道管理，而街道办事处作为区政府的派出机构原本只能履行部分行政只能，但是在社区治理实践中行政、执法、经济建设当中的各项任务和指标都划归到街道办事处这样一来就出现“上面千条线，下面一根针”的情况。街道办事处从区政府以及其他职能部门承接了很多原本不属于其职权范围内的工作，而受制于人员、资源的限制街道办事处无法独自完成上级交付的工作，所以街道办事处又将权力下放给社区居委会，如下图：在这种模式下，街道办事处与区政府和各职能部门之间是被指导与指导的关系，社区居委会和街道办事处之间成为被指导与指导的关系。长此以往加之于街道办事处和社区身上的担子将越来越沉，社区居委会作为基层群众自治组织的灵活性与自主性受到制约，不利于社区治理的?L远发展。另外，结合我国社区建设实际，在一个拥有千人的社区中除了居民委员会往往还会设置基层党组织、群众团体组织、社会自愿者组织等其他服务单元。在组织设置、人员配置和职能管理上居民委员会、基层党组织、群众团体存在重叠、交叉的现象，这也增加了社区治理的“内耗”，不利于社区治理效能的提升。（三）人才结构不合理，专业人才短缺笔者以重庆为例对社区治理中人才配置情况进行调研发现，人才结构不合理，专业化人才匮乏的情况比较普遍，具体来讲体现在三个方面：第一，参与社区治理部分人员年龄偏大，知识结构老化，较难适应互联网时代快速变化发展的社区治理新形势。第二，具有专业能力和知识储备的年轻大学毕业生虽逐年增加但将社区治理工作当成“跳板”的现象比较普遍，社区治理相关岗位人员流动性很大，不稳定性明显。第三，具有专业资质和处置能力的人才严重匮乏，以重庆为例（结合表1）在拥有85万常住人口的江北区仅有在职社工师52人，助理社工师60人，专职社工357人，拥有专业技术职称的社工总数不到500人，也就意味着江北区的社工人员配置比例仅为千分之零点五左右，这与美国的千分之三，英国的千分之三点五，中国香港的千分之五点七的配置比例还相去甚远。而相较于主城重庆区县地区的社工配置比例更低，且各区县间发展也极不平衡。由此可见，社区专业型人才的匮乏是我国社区治理中的一个重要问题。（注：数据来源重庆市民政局）四、创新杜区治理的实现路径与对策社区治理作为国家治理体系中的重要一环涉及到组织设置、制度构建、运作流程、反馈机制以及保障体系的构建等多个方面，所以创新社区治理不可能是“一蹴而就”的工作，而应该是在找准问题的基础上结合实践需求渐进式地“水到渠成”的过程。（一）发挥社会组织的作用，增强参与主体博弈有效性政府、社区居民和社会组织之间的博弈不充分以及社会组织发展滞后影响了社区治理效能的提升，因而创新社区治理的第一步应从治理主体入手，提高参与主体间博弈有效性。具体来讲，政府作为公权机构提供公共服务的根本目的在于满足人民日益增长的物质文化需求，化解社会矛盾，促进地区经济发展，提升百姓幸福感。传统的社区治理模式之下政府占主导地位，虽然可以较好的推行政令，但过于行政化的机构设置和处置模式在互联网快速发展的今天越来越显得力不从心。新时代社区治理的本质应该是公权力从政府向社会的回归，本质上是一个还政于民、权利下放的?^程，在这个过程中社会组织、社区居民需要发挥更大的能动性与自主性。经过一段时间的摸索“多元主体”协同共治的社区治理模式越来越得到认可，社会组织作为协调政府和居民之间博弈的有效手段和桥梁的作用越来越受到重视。引入社会组织参与社区治理可以借鉴美国“交互式参与”的社区治理模式。这种交互式的治理模式一方面在社区社会组织内部进行，各个社区社会组织除了在各自的专业领域为社区居民乃至政府部门提供专业服务之外彼此之间还在资金、资源、人才等方面形成互助网络以实现资源共享。交互式治理模式的另一方面则指社会组织与政府、民众、地方企业、科研院所之间的互动关系，政府通过政府购买的模式为社会组织的发展提供坚强的财政乃至政策支持；企业可以通过社会组织反哺社会，也是当代诸多福利性社会组织重要的资金来源；社区民众作为社区治理的对象同时也是社区治理的参与者可以成为社会组织开展社区治理的有效助推器，比如提供人力、物力、财力、信息等方面的支持；科研院所是社会组织参与社区治理的“智库”，一方面为社会组织培养、输送专业人才，另一方面为治理过程提供决策建议。（二）改进社区治理分区模式，创新社区治理组织机构设置当前我国社区治理组织机构设置不合理，基层社区治理中街道办事处和居民委员会肩头承担了过多的行政压力，机构设置、人员配置重叠，为此要理清社区治理组织体系可以基于“大社区”的治理模式借助“社区居站分离”的方式来实现。首先，在宏观规划层面，整合社区治理资源，构建大社区治理体系。当前我国的城市社区在划分上受到行政区划与城市道路分割的双重影响，这种划分模式使得各社区资源和公共服务供给之间各自为政难以实现有效协调。因此，可以考虑学习欧美国家的“大社区”治理划分模式，根据城市主要区划和主干道分割在更大的范围内设立由区直管的“大社区工作站”，通过大社区工作站协调大区内人财物各方面的资源。其次，在行政服务下沉的过程中进一步推行“社区居站分离”，合理划分社区服务站和居民委员会的职责，充分发挥社区服务站作为政府行政服务延伸，居民委员会作为社区自治组织的作用。具体实施过程中可以借鉴和学习成都市从2008年全面推行的“一站多居”的社区治理模式，即在“大社区”的划分基础上，社区服务站为辖区内三个及以上的居民委员会提供关于人才培养、劳动社保、公共服务供给等方面的支持。（三）加强社区治理专业人才培养，为社区治理提供有生力量当前我国社区治理中人才结构不合理，专业人才短缺制约了社区治理的长远发展，创新社区治理需要调整社区治理人才结构，加强专业人才培养力度。具体来说，即可从以下几个方面人手：首先，通过实施“社区人才更新工程”来调整社区治理中人才结构，通过“请进来、送出去”的方式更新社区治理中的人才储备。在具体实施过程中一方面以高校为依托实施“社工专才培养计划”工程，构建社区治理专业人才库，以重庆为例可以借助重庆大学、西南大学、重庆师范大学、重庆工商大学等开设了社工专业的高校平台为重庆乃至全国的社区治理提供专业教育及人才培养。同时，大力支持社区管理与服务人员参加社会工作或相关专业学历教育。另一方面可以加大对于千人以上社区的基层民政干部、社区专职工作者、村（居）委会成员、专职社工进行系统化的社会工作专业知识、先进技术运用、职业素养培训，使其逐步提升转化为社会工作专业技术人才，增强社区社会工作人员的服务能力。同时，针对地方区县专业人才严重不足，区域发展差异巨大的情况，可以考虑构建市级层面的社区治理专项人才储备库，通过互联网和自媒体平台实现区域间人才流动、协调和支援。当然，各区县政府也应该从政策、资金等维度适当向社区治理领域倾斜