改革开放以来中国农村土地制度的演变

1改革开放以来中国农村土地制度的演变[摘要]改革开放的三十年,也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。本文解读了家庭联产承包责任制出台的背景,全面介绍了家庭联产承包责任制的历史演进过程,旨在总结其经验，从而探出一套适合我国现阶段农村实际的土地制度。其经验主要有:土地制度的改革,必须充分调动农民的积极性，使制度内的农民受益;必须尊重农民的创造性选择;必须循序渐进,建立健全多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定。[关键词]农村土地制度变迁;家庭联产承包责任制;历史经验2008年是中国改革开放三十周年，这三十年，也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。三十年来，中国农村土地制度的成功转型---家庭联产承包责任制的实施，发挥了巨大的制度效应，它极大的解放了农村生产力，彰显了中国农民的创造力，可以说，中国农民创造了世界的奇迹：用世界上7%的土地养活了22%还多的人口。一、家庭联产承包责任制出台的历史背景改革开放前，我国农村实行的是人民公社的“三级所有，队为基础”的土地的集体所有制，它是伴随着上世纪50年代后期农业合作化运动和“大跃进运动”而诞生的,这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的，在当时生产力水平有限的国情下，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选择。其在实施的20年间,确实比那种“个体的、分散2的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，为国家完成工业化原始积累,为了适应国家当时优先发展重工业战略的历史过程中做出的不可磨灭的贡献。1978年国家初步工业化的目标已经顺利实现,工业化原始积累已经完成,人民公社制已完成了其应有的历史使命,其弊端也日益暴露。人民公社制本质上是高度集中的“政社合一”体制，由于受到“左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以“一大二公”为特点的人民公社，实行统一核算、统一分配、统一安排生产、统一调配劳力，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营。由于管理权限过于集中和分配上的平均主义,严重挫伤了广大农民的生产积极性,阻碍了农业生产的发展,农民生活长期得不到改善。到1978年,全国尚有2.5亿农民的温饱问题没有解决。因而，一轮新的农村土地制度变革迫在眉睫，一种新的农村土地制度安排呼之欲出。1978年安徽凤阳县小岗村18户农民的分田单干，包产到户，揭开了中国农村改革的序幕，土地政策的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。[1]二、家庭联产承包责任制的实施和演进改革开放以来，我国土地管理制度发生了巨大的变化，且带有鲜明的渐进发展的特征，家庭联产承包责任制，作为一种新的农地制度在具体的实施过程中，经历了两大历史时期:第一轮土地承包时期（1978-1993年)，第二轮土地承包时期(1993年-至今)，具体可分为四个阶段[2]：31.家庭联产承包责任制的初步形成阶段(1978年12月1984年12月)这一阶段农村土地使用制度发生了根本性转变,人民公社“三级所有,队为基础”的经营制度全面解体,新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。1978年11月,安徽省凤阳县小岗村的18户农民,以“敢为天下先”的创新精神,自发订立了“大包干”合同,创造了家庭联产承包责任制,从此中国开始了农村土地制度的又一次重大变革。1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，虽然肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中对包产到户严格限制在“某些副业生产特殊需要和边远山区”，“交通不便的单家独户”的范围内，这为一再涌起的包产到户激流在政策上放松了一步。1980年,关于是否包产到户问题,争议比较激烈。5月31日,邓小平同志正式表态:“农村政策放宽以后,一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户,效果很好,变化很快。”“有的同志担心大包干,这样会不会影响集体经济,我看这种担心是不必要的.”[3]就有力地支持了农村土地改革政策的推进。9月中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中初步肯定了包产到户。文件指出：“在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。在那些边远山区和贫困地区，群众要求包产到户的，应该支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时期内保4持稳定。”[4]到1981年7月,全国实行包产到户的生产队占总数的32%,10月,包产到户所占比重迅速提高到45.1%,如果加上实行部分包产到户和类似包产到户的生产队,则这一比重已达到64.6%[5]。1982年1月中央1号文件《全国农村工作会议纪要》第一次明确地肯定了包产到户的社会主义性质,指出:“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,联产到户,包产到户、到组等等,都是社会主义集体经济的生产责任制”，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”，以中央文件的形式完全肯定了包产到户、包干到户的合法地位，这就进一步消除了人们的思想疑虑,为这一新的农村土地政策的实施和推广打开了通道，促进了包产到户的迅速发展。1983年1月中共中央颁发了《当前农村经济政策若干问题》的文件，指出家庭联产承包责任制“是在党的领导下，我国农民的伟人创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展，”对“双包”为主的家庭联产承包责任制进行了高度评价。1984年1月1日中共中央颁发了《关于1984年农村工作的通知》，主要内容有：稳定、完善联产承包责任制,延长土地承包期,一般在15年以上；鼓励土地逐步向种田能手集中；农民向土地投资应予以合理补偿；自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农业用地等。这三个中央的“1号文件”，从理论上、政策上将包产到户稳定化、合理化、长期化、规范化。对于广大农民而言，好似吃了定心丸。统计数据显示，在1978年一1984年间，我国农业发展获得了超常规发展，粮食产量增长了1亿吨，由1978年的3.05亿吨增长到1984年的4.07亿吨，农民的收入水平同期也增长了2.69倍(国家统计局，2006)[6]，一5举解决了长期困扰我国农民的温饱问题。2.家庭联产承包责任制逐步完善阶段(1985年1月1991年12月)这一阶段家庭联产承包责任制处在计划经济向市场经济转化的剧烈变动中。我国粮食生产从1984年的高峰跌入1985年的低谷，农业发展进于新的徘徊阶段，要求土地政策的不断完善。这一阶段主要任务是通过深化农村经济体制改革,为农村商品经济的发展开辟道路。这一时期,主要是贯彻落实第一阶段的土地政策,且又有所创新。1985年1月发布中央的第四个一号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，指出从农产品统派购制度、产业结构调整、交通等十个方面活跃农村经济，强调在打破集体经济中的“大锅饭”以后,农村的工作重点是,进一步改革农业管理体制,改革农产品统购派购制度,在国家计划指导下,扩大市场调节,使农业生产适应市场需要,促进农村产业结构的合理化,进一步把农村经济搞活。以这个文件为标志,我国农村开始了以改革农产品统购派购制度、调整产业结构为主要内容的第二步改革。自此,国家取消了实行了30年的农产品统购派购制度,不再向农民下达农产品统派购任务,进一步放开了农产品市场,鼓励乡镇企业发展,搞活了农村经济。1986年6月25日全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》,以法律的形式确立了家庭联产承包责任制:“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”“土地的承包经营权受法律保护”,进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵,使土地承包从理论走向现实。61987年1月22日中共中央发出了《把农村改革引向深入的通知》。该通知指出:要完善分散经营和统一经营相结合的双层经营体制,稳定家庭联产承包制;发展多种形式的经济联合;对农村各类自营专业户、个体经营者实行长期稳定的方针;调整产业结构,促进农业劳动力的转移。1991年11月25日中共十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定在1983年的基础上又有所发展，并第一次明确规定:“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”“这种双层经营体制，在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性和旺盛的生命力。”3.家庭联产承包责任制巩固发展和在此基础上的土地经营权流转探索阶段(1992年1月-2001年12月)邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一时期,粮食生产突破了徘徊的低谷,开始稳定增长,1996年突破了5万亿吨大关。同时，1978年开始的15年期限的第一轮土地承包到了90年代已经陆续到期。这一阶段的土地政策主要有下述几条：1993年4月第八届全国人大对1988年修正后的《宪法》进行了又一次修正,该次修正第一次将“家庭联产承包责任制”列入《宪法》的范畴,使其成为一项国家基本经济制度,从而解决了多年来人们对家庭联产承包责任制的争议与非难，这是家庭联产承包责任制这一政策大转型的重要支撑。1993年11月5日,中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经7济发展的若干政策措施》,指出:“在原定的耕地承包期到期之后,再延期30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的,延包期可以更长。”并且提倡在承包期内实行“增人不增地,减人不减地”的办法,允许土地使用权依法有偿转让。根据中央的政策精神,1993年全国各地区先后开始了第二轮土地承包,落实土地承包期“再延长30年不变”的政策。1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求第二轮土地延包时一定要按中央规定执行，该通知对土地使用权的流转制度做出了具体规定，并明确指出，土地承包期再延长30年。由于这个让农民分户经营的制度实际上既不“联产”，也不对国家再承担除了税费之外的“责任”，因此，中央在农村改革20年后把它修订为“家庭承包经营制”，并明确为“必须长期坚持的基本制度”。1998年10月14日,中共十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,再次指出,“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时抓紧指定确保农村承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。”并且把家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一。农民以家庭为单位经营土地,是建国以后我国土地制度的又一次重大变革。土地不再集中经营,人民公社制便被釜底抽薪了。土地的联产承包责任制的做法是:把土地使用经营权发包给农民,实行以农民家庭为单位的分户承包经营。土地所有权仍归集体,农民由于取得了土地的承包经营权成为集体组织内部的一个相对独立的经营主体,从而形成了有统有分、统分结合的双层经营体制,土地的所有权与经营权实现了分离。8在中央文件的指引下,农民以及农村土地制度在各地也出现了局部创新,如山东省平度市出现了“两田制”,在西北黄土高原经济较落后的地区出现了“四荒地”使用权拍卖,一些经济发达地区出现了“股份合作制”等多种形式。[7]4.坚持家庭承包经营制不动摇和规范土地使用权流转阶段(2002年1月)2001年12月，中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，指出“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农