《行政许可法》专题培训

《行政许可法》专题培训聊城大学法学院王仰文引言引言我们设想一下，如果危害人们身体健康的药品可以随意进入市场，如果谁都可以去承包建筑工程，如果人们可以随意排污，如果人们可以在国有土地上随意建房，如果人们购买到的总是注水肉、泔水油……，而没有谁来控制，那么这个世界将会怎样？因此，为了有效防止公民、法人或者其他组织（即行政相对人）的活动损害公共利益或他人利益，乃通过行政权对公民权利和自由进行事前抑制和干预就有必要，这就是倍受行政机关青睐的管理手段——行政许可。也就是说，未经行政机关许可或同意，行政相对人不得从事某种特定的活动，如烟草专卖、开办学校、药品生产等。通过行政许可，不仅有效预防了危害社会行为的发生，也使得当前不确定的法律状态（从事某种特定的活动是否合法）得以明确，使相对人获得了行政机关不得随意干预其活动的承诺。引言但是，行政机关一旦被赋予了限制相对人活动的行政权力，这种权力就成为相对人人权面临的威胁，就可能被滥用而侵害相对人的权益。前几年，我们经常看到：很多地方连生产馒头都要到馒头生产办公室办理许可手续；生产骨灰盒要到民政部门办理许可手续；有时要上一个项目，不得不到行政机关去盖上几千个戳；贵州一家企业要上一个项目，不得不成立由8个人组成的盖章办公室，专门从事盖章业务；借许可收费成为普遍现象；不仅法律、法规、规章在随意设定许可，就连规章以下的红头文件也都在随意设定许可；……，一时间，许可成了中华大地上行政机关官员“显灵”的“灵丹妙药”，并成为我国企业参与国际竞争的巨大障碍。因此，不对行政许可权力加以控制和规范也不行。而《行政许可法》就是要在公共利益的维护和个人权益保护之间寻求一种平衡，而重点又是通过规范和控制行政许可的设定和行使来达成这一目的。《行政许可法》于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，于2004年7月1日起开始施行。它全文约1.1万字，共8章83条，分为总则、行政许可的设定、实施机关、实施程序、费用、监督检查、法律责任和附则。《行政许可法》概况行政许可是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为行政许可的特征（1）行政许可是行政机关管理性的行政行为（2）行政许可是对社会实施的外部管理行为（3）行政许可是依申请的行为（4）行政许可是准予从事特定活动的行为行政许可的概念：要明确：1、行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为，不包括民事权利、民事关系的确认。因此，植物新品种权的授予，组织机构代码、商品条码的注册，产权登记，机动车登记，婚姻登记，户籍登记，抵押登记等，都不是行政许可；而城市规划管理中选址意见书的批准，土地管理中对国有土地使用权出让的批准是行政许可。国有土地使用权登记、农村宅基证颁发行为，是产权登记，不是行政许可。行政许可的概念：要明确：2、行政许可是行政机关的外部行政管理行为。外交部门对地方政府外事办公室、有外事审批权的国务院部门颁发因公护照权、护照签证自办权等的审批，不是外部行政管理行为，不是行政许可；而公安机关对公民申请因私出国护照的审批，是外部行政管理行为，是行政许可。行政许可的概念：要明确：3、行政许可是行政机关对公民、法人或者其他组织的申请经审查后决定其可以从事有关活动的行为。因此，行政机关采用检验、检测等手段对市场产品的日常监管不是行政许可。如对绿色食品标志认证、无公害食品标志认证等非强制性认证不是行政机关的管理行为，认证合格只是表明受认证产品符合规定的质量标准，不是行政许可。行政许可的概念：一般说来，行政许可就是通常所说的行政审批，但行政审批未必都是法律意义上的行政许可。行政审批的概念无论其内涵还是外延都要比行政许可宽泛得多。两者的区别主要表现在以下三个方面：（一）适用范围不同。行政审批的适用范围较宽,可以归入行政审批的项目种类按照目前的统计不下于50种，甚至包括推荐、命名、备案、证明等。而根据《行政许可法》第2条的规定，行政许可大体上可以分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。（二）设定的条件不同。行政许可是一项重要的行政权力。《行政许可法》规定：只有法律、政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，地方性法规可以依据法定条件设定行政许可，地方政府规章可以依据法定条件设定临时性行政许可。其他规范性文件一律不得设定行政许可。而行政审批事项的设定，法律并无严格限制，各级行政机关（也包括非行政机关）都可以设定审批事项。行政许可与行政审批的关系（三）指向的对象不同。行政审批的对象十分宽泛，除了公民法人和其他组织外，还包括行政机关本身。它不仅涉及外部对象，也涉及行政机关内部事项；而按照《行政许可法》（第3条）的规定，行政许可的对象仅仅是公民法人和其他组织，并不包括行政机关对其他机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，当然也不包括行政机关的内部审批事项。行政许可与行政审批有差别，行政许可是行政审批的一部分。行政许可与行政确认也是不同的，如果相对人的权利形成于行政机关作出决定之前，则是行政确认，如果相对人的权利产生于行政机关作出决定之时，则是行政许可。行政许可与行政登记也是不同的，一是行政登记没有裁量权，行政许可有裁量权。行政许可与行政审批的关系行政许可与非行政许可的审批的关系1、行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。2、非行政许可审批是指由行政机关及具有执法权的事业单位实施但不属于《行政许可法》调整的审批、登记、备案、年审检、各类事业单位执法和收费事项。行政许可和非行政许可审批的区别主要在于审批对象是否特定。行政许可的审批对象是不特定的，而非许可审批的对象则是特定的。比如说，会计从业资格就是财政部门的行政许可项目，预算批复则是非许可审批项目。一、行政许可法的必要性二、行政许可法的基本原则三、行政许可法确立的重要制度四、行政许可法正式实施后引发的思考一、行政许可法的必要性（一）制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要行政许可设定和实施过程中存在的五个问题……问题1：行政许可设定事项过多过滥1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要国务院各部门共清理出审批项目4159项，其中：依据法律和行政法规设定的有1657项，约占40.3%依据党中央和国务院文件设定的有773项,占18.6%……一、行政许可法的必要性1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要问题2：行政许可设定权不明确据不完全统计，我国现行法律法规中有近百部法律、４００多部行政法规涉及行政许可，还有大量的地方性法规和一大批部委规章和政府规章也对行政许可作了设定一、行政许可法的必要性1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要问题3：实施行政许可手续繁琐，周期长如贵州的“盖章办公室”（8人组成，两个大麻袋），南京中央大厦工程试营业需要盖1000多个戳（实际750多个）一、行政许可法的必要性1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要问题4：重许可，轻监管，或只许可，不监管一、行政许可法的必要性1、制定行政许可法是规范设定和实施行政许可行为的需要问题5：利用许可乱收费一、行政许可法的必要性2、制定行政许可法是深化行政审批制度改革的需要确立行政审批制度改革的原则和目标，强化对行政许可行为的监督措施和责任机制，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度一、行政许可法的必要性3、制定行政许可法是适应加入WTO新形势的需要在加入WTO的新形势下，我国政府对行政许可作出了９个方面的承诺:（1）许可程序、条件以及有关政府主管机关对许可申请进行审查与作出决定的期限应当在实施前公布（2）申请人不经单独邀请即可提出行政许可申请（3）……一、行政许可法的必要性二、行政许可法的基本原则一、行政许可法的必要性三、行政许可法确立的重要制度四、行政许可法正式实施后引发的思考行政许可应遵循的基本原则（一）行政许可合法原则（二）行政许可公开、公平、公正原则（三）行政许可效率（四）权利保障原则（五）信赖保护原则（六）监督原则行政许可应遵循的基本原则（一）行政许可合法原则设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序《行政许可法》第3条行政许可的设定和实施，适用本法。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。行政许可应遵循的基本原则（二）行政许可公开、公平、公正原则有关行政许可的规定必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开；对符合法定条件、标准的申请人，要一视同仁，不得歧视行政许可应遵循的基本原则（三）行政许可效率原则行政机关在实施行政许可过程中，应当减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务行政许可应遵循的基本原则（四）权利保障原则公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿行政许可应遵循的基本原则（五）信赖保护原则公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，除非行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，确需依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但是，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿行政许可应遵循的基本原则（六）监督原则县级以上人民政府必须建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。同时，行政机关也要对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督，发现违法行为应当依法查处[案例]北京市规划委违法撤销规划许可证案2004年3月11日，北京富润家园的149位业主不服北京市规划委员会作出的规划行政许可，向海淀区法院提起行政诉讼，请求法院判令撤销市规委作出的1798号规划许可证。原告认为，富润家园小区的7号楼在原规划许可证中，用途为“幼儿园、办公、变电室”。2003年底，原告却得知富润家园的开发商已将7号楼以商业用房计划许可投资几千万元，按照商业设施的要求建成了7号楼，并且已经签订了承包和销售协议。开发商这样做的依据是市规委2002年12月26日作出的1798号规划许可，该许可撤销了原来对于7号楼规划许可的内容，把7号楼的用途由“幼儿园、变电室”变成了“商业设施”。原告认为，市规委违法变更小区原规划，取消了幼儿园等小区居民的生活配套设施，变相为开发商把上述用房出售并开设洗浴中心创造条件，其行为违法，应予撤销。其次，市规委在变更小区规划时未进行听证，征求广大业主的意见，程序上不符合法律规定。规划部门变更原小区规划的行为，侵害了广大业主的合法权益，助长了开发商违背诚实信用原则的行为。法院于今年7月10日公开审理了本案，最后判决撤销了被告北京市规划委作出的1798号规划许可证。[分析]首先，行政许可一经作出就具有公定力、确定力、拘束力和执行力，非经法定程序不得随意变更或撤销。本案中，被告即使要变更行政许可，也必须遵循法定程序，听取利害关系人业主的意见。其次，本案中并没有出现《行政许可法》第8条规定的需要变更行政许可的情形，相反，本案被告变更许可损害的是业主的利益，为的是开发商的利益，而非公共利益。三、行政许可法确立的重要制度二、行政许可法的基本原则一、行政许可法的必要性四、行政许可法正式实施后引发的思考（一）行政许可的设定范围制度谁有权创设行政许可对什么事项可以设定行政许可按什么程序并以何种文件形式设定行政许可行政许可的设定适用本法，就是要求设定行政许可的上述环节都必须遵守《行政许可法》的规定。行政许可的设定所涉及的问题是：（一）行政许可的设定范围制度设定行政许可，应当：（1）遵循经济和社会发展规律；（2）有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性；（3）有利于维护公共利益和社会