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第九讲中国非营利组织的双重管理体制本讲主要内容•一、我国双重管理体制的历史演变•二、双重管理体制的设计初衷•三、双重管理体制的弊端•四、双重管理体制的改革实践一、我国双重管理体制的历史演变•新中国成立后，颁布的第一个社会团体管理法规是1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》，规定社会团体的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府。•1989年前，我国对非营利组织的管理属于“多头管理”，不同的政府机关可以审批非营利组织的成立，甚至有的社团可以审批成立新的社团。•双重管理体制形成于20世纪80年代后期。1989年10月，国务院发布《社会团体登记管理条例》，第一次以行政法规的形式规定了双重管理原则。将非营利组织登记权限收归民政部。•1998年修改后的《社会团体登记管理条例》，继续肯定双重管理原则。二、双重管理体制的设计初衷•重新规范已成立的非营利组织，纠正当时的混乱局面，对新申请成立的非营利组织严格掌握。•民政部门是比较“弱势”的部门，为了完成管理社会团体的职能，只能采取与其他政府机构合作的方式，实现政治把关、责任共担。•通过复杂的程序鉴别和保护那些政府放心、比较规范的非营利组织，从而使管理工作相对简单、容易。三、双重管理体制的弊端•寻找业务主管单位非常困难，合法登记注册门槛太高。•两部门的监管职责存在交叉重复，缺乏协调性，增加行政成本，可能削弱管理能力和效果。•导致大量所谓“非法”非营利组织的存在，并且这些非营利组织大多数在开展活动，游离于政府监管之外。•事实上限制了公民的自由结社权，违背宪法和《公民权利和政治权利国际公约》“自由结社权”的规定。•违背科学发展观“以人为本”的原则，不利于和谐社会的建设。•为什么相关机构不愿意担当业务主管单位？•法律规定含糊•担当业务主管单位，任务繁重•承担政治风险•费力不讨好，动力严重不足•为什么在我国大量的所谓“非法”非营利组织能够存在并开展活动？•认定非营利组织“非法”的行政法规法律效力低•相关政府部门缺乏足够的执法能力，执法成本太高。•民政部门缺乏强势部门的权威和资源。•具有其它的正当性，例如政治正确、得到某些政府领导的认可及社会的认可等。•在我国免予登记的非营利组织：•参加中国人民政治协商会的人民团体•事业单位•机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体•经国务院批准可免予登记的社会团体，例如：中国作家协会、中国红十字总会等•各级党委和政府根据上级指示或工作需要鼓励成立的非营利组织，例如农民经济合作组织。四、双重管理体制的改革实践•2005年，广东人民代表大会通过《广东省行业协会条例》，规定行业协会的成立成立直接向登记管理机关申请。•深圳自2008年起率先对社会组织管理进行探索，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行“无主管登记”。•2010年2月，北京首次明确社会组织“直接登记”试点，中关村园区的社会组织可以直接向民政局登记。•2010年6月，成都开展社会组织登记制度改革，工商经济类和社会福利类社会组织登记时，申请人可直接在登记管理机关办理登记手续。•2011年初，北京民政局将试点推广到全市，规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类组织可直接在民政部门登记注册。•2011年8月5日，东莞明确宣布对公益慈善类社会组织“松绑”，公益慈善类社会组织可直接申请登记，不必再寻找业务主管单位做“婆婆”。•2011年7月广东省出台《关于加强社会建设的决定》，该决定指出，降低社会组织准入门槛，简化登记办法，探索公益慈善类、社会服务类、工商经济类等社会组织直接申请登记制，逐步将社会组织业务主管单位调整为业务指导单位。•从2012年7月1日起，除了特别规定和特殊领域，广东省内成立社会组织，不用找业务主管部门，并可直接向民政部门申请登记。课堂讨论•2012年12月，东莞市政府颁发《东莞市社会组织登记注册行政审批改革方案》，其中规定了保留前置审批许可的五种类型的社会组织，即民办社科研究机构，民办学校，民办非营利性医疗机构，民办福利机构以及宗教类和涉及意识形态、法律、维权、军事、外交、民族、宣传等特殊领域的社会组织。•思考问题：•你如何评价对特定类型的社会组织政府保留前置审批？