中国土地管理制度改革的思考

中国土地管理制度改革的思考刘卫东2012.10.11目录一我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题二我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑三我国城市化过程中土地管理制度改革的思考（发现问题）（分析原因）（解决思路）我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题1.城乡土地利用混淆2.国有土地市场垄断3.集体土地灰色交易4.外向型经济占有土地5.土地城市化超前于人口城市化6.城市土地持续扩展难以为继发现问题我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题1.城乡土地利用混淆2.国有土地市场垄断3.集体土地灰色交易4.外向型经济占有土地5.土地城市化超前于人口城市化6.城市土地持续扩展难以为继空间经济格局所有制用地结构农村农业城市工、商业•集体土地农业利用•国有土地建设使用土地利用景观走过一村又一村，村村象城镇；走过一镇又一镇，镇镇象农村。发现问题04/20国有土地市场1.城乡土地利用混乱3.集体土地灰色交易4.外向型经济占有土地5.土地城市化超前于人口城市化6.城市土地持续扩展难以为继2.国有土地市场垄断政府土地使用者农民个人或集体农地流转市场缺乏严格的土地资产核算制度低价征地，”高价”出让指标紧张，土地闲置我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题发现问题05/201.城乡土地利用混乱3.集体土地灰色交易4.外向型经济占有土地5.土地城市化超前于人口城市化6.城市土地持续扩展难以为继2.国有土地市场垄断城乡居民对于建设用地的使用权能不一建设用地指标稀缺性和商品性灰色交易泛滥“小产权房”我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题发现问题06/201.城乡土地利用混乱3.集体土地灰色交易4.外向型经济占有土地5.土地城市化超前于人口城市化6.城市土地持续扩展难以为继2.国有土地市场垄断工业化和城市化快速发展，国民经济迅速增长，有效地提高了国民收入外商对我国土地使用权的占有外向型经济•减少了我国国民的土地利用空间，•加剧了我国土地资源的稀缺性，•增加了土地环境的压力我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题发现问题07/201.城乡土地利用混乱3.集体土地灰色交易4.外向型经济占有土地5.土地城市化超前于人口城市化6.城市土地持续扩展难以为继2.国有土地市场垄断城市蔓延加剧土地资源浪费“城中村”改造、城市旧城改造阻力大利益矛盾政府多征地，不愿利用存量土地我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题发现问题08/201.城乡土地利用混乱3.集体土地灰色交易4.外向型经济占有土地5.土地城市化超前于人口城市化6.城市土地持续扩展难以为继2.国有土地市场垄断“投资拉动、资源投入、规模扩张”不可持续(单位：平方公里)建设用地用地比例增长速度2010年数据893.8545%30潜力值142-10以深圳为例：潜力挖掘年限10年我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题发现问题09/20我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑1.问题的复杂性2.认识的难深化3.研究的艰巨性4.目标的难选性5.行动的逆反性6.普适的不易性分析原因1.问题的复杂性3.研究的艰巨性4.目标的难选性5.行动的逆反性6.普适的不易性2.认识的难深化土地基本生产要素、多重功能土地制度构成上层建筑的有机组成部分土地管理制度改革政治上比较敏感涉及面广制约因素很多问题复杂实施不容易我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑11/20分析原因1.问题的复杂性3.研究的艰巨性4.目标的难选性5.行动的逆反性6.普适的不易性2.认识的难深化政治因素学术研究缺乏百家争鸣难以深入上纲上线举步不前土地管理制度改革，缺乏深入研究例如：耕地保护制度我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑分析原因12/201.问题的复杂性3.研究的艰巨性4.目标的难选性5.行动的逆反性6.普适的不易性2.认识的难深化以农村土地产权制度改革为例应用科学研究：必须理论联系实际进行广泛和深入的调查研究•意识形态上的“自由派”和“左派”的对立，也阻碍了这一问题的深入研究[•明晰土地产权，实际上是土地资产经营的前提条件•我国征地侵害农民的土地财产权益主要是由于征地补偿标准低，而不是因为土地产权不明确我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑分析原因13/201.问题的复杂性3.研究的艰巨性4.目标的难选性5.行动的逆反性6.普适的不易性2.认识的难深化土地管理制度改革在法律上通过土地登记发证将土地占有和实际利用状况存在的不合理性进行合法化，对个别人历史上通过不正当手段取得的土地使用权的社会认同，土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的现象因此得到了长期固化。我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑分析原因14/20目标明晰土地产权目标？1.问题的复杂性3.研究的艰巨性4.目标的难选性5.行动的逆反性6.普适的不易性2.认识的难深化对于存在的矛盾和问题，不能透过现象看本质目标：缺乏科学性和长远措施：出现徘徊反复我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑分析原因15/20改革初衷实际效果例如：耕地保护制度城市土地有偿使用制度改革1.问题的复杂性3.研究的艰巨性4.目标的难选性5.行动的逆反性6.普适的不易性2.认识的难深化“一放就活，一收就死”？•发挥地区优势•科学合理地维护区域公平•促进区域竞争和合作我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑分析原因16/20因地制宜中央政令统一•维护国家发展大局（均衡点）“一刀切”（例如耕地保护政策）我国城市化过程中土地管理制度改革的思考解决思路17/20政府行为改革目的对城镇低效用地二次开发试点管理组合配套的政策探索改革内容•土地产权制度改革•土地二次开发利用机制创新调控重点•土地用途管制制度改革•土地有偿使用制度改革社会反响改革亮点产权制度创新关注焦点广东省政府土地管理权力下放，赋予深圳依据土地利用总体规划、自主编制功能片区土地利用规划、审批建设用地等权限存在疑惑•小产权房确权问题•城镇低效用地二次开发媒体解读•小产权房有望确权•拥有土地储备的深圳公司工业用地租金收入每年仅多收三五斗思考“深圳市土地制度改革试点”我国城市化过程中土地管理制度改革的思考解决思路18/201234坚持正确的土地利用和管理的价值取向注意总结土地管理的实践经验努力健全和完善土地行政管理体制立足国情循序渐进•重视土地和资本同经济发展的关系。•土地管理制度改革和政府管理体制改革相结合。•对于土地管理实践中自发产生行为进行认真研究。•积极借鉴海内外土地管理的成功经验。•正确认识土地垂直管理和分级管理的利弊和相互作用关系。•科学和合理地划分中央和地方政府的责任。•把促进改革发展同保持社会稳定结合起来，坚持改革力度、发展速度和社会可承受程度的统一。•从不同地区、不同产业和不同时期的实际出发，实行差别化政策。[1]深圳市人民政府.深圳市土地管理制度改革总体方案，深圳市人民政府公报，第26期，2012[2]丁声俊.评茅于轼的“耕地观”,粮食科技与经济,第5期,2009[3]史翼.“冰棍论”变种——秦晖土地私有化理论的批判,=1056&page=3[4]秦晖.十字路口的中国土地制度改革,南方都市报,2008年10月8日[5]林善浪,国外土地产权的发展趋势及其对我国农地制度改革的启示,福建师范大学学报(哲学社会科学版),第1期,2000[6]杨小凯.我所了解的哈耶克思想,经济前瞻,台湾,第10期,1995参考文献谢谢指正!刘卫东浙江大学土地科学与不动产研究所所长，教授，博士生导师研究方向：土地评价与规划、房地产估价与投资分析、城市经济和区域可持续发展。E-mail:[e-mail]