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第五章政策过程的概念框架本章要点：●阶段途径的形成●阶段途径的评价●制度理性选择框架●多源流框架●中断—平衡框架●辩护联盟框架●政策扩散框架●政策过程的基本阶段§1.政策过程的阶段途径在20世纪80年代以前，政策过程研究的基本和主导的途径是阶段途径，即把政策过程分为若干阶段来加以分别的研究，这种途径被称为阶段启发法(thestagesheuristic)。近二十年来，阶段途径受到了批评与挑战，人们提出了各种新的替代途径或概念框架，从而丰富了政策过程的理论。一、阶段途径的形成迄今为止，了解政策过程的最成熟和最有影响的途径仍然是阶段途径。这种途径发源于拉斯韦尔，经过琼斯(CharlsJones)、安德森(JamesAnderson)、布鲁尔（G·D·Brewer）和狄龙(PeterDeleon)等人的论述，而在20世纪70、80年代成熟起来，成为了解政策过程的基本的，甚至是唯一途径。该途径将政策过程划分为一系列阶段或环节——通常包括政策议程，政策规划与合法化、执行、评估和终结等阶段，并在每一阶段讨论影响政策过程的各种基本因素。●拉斯韦尔在《政策科学》（1951）、《决策过程》（1956）和《政策科学展望》（1971）等著作尤其是在《决策过程》这一论著中，他将决策过程划分为情报、建议、规定、行使、应用、终结和评价七个阶段。这是政策科学中关于政策过程的阶段划分的起源。●拉斯韦尔在耶鲁大学的学生布鲁尔发表了一篇题为“政策科学的出现”的论文。文中根据拉斯韦尔的思路，提出了政策过程的六个阶段学说，这六个阶段分别是创议、估计、选择、执行、评估和终结。他的六阶段说对20世纪70年代中期以后政策过程的阶段框架的形成产生了深刻的影响。●琼斯的《公共政策研究导论》（1970、1977和1984）。该书将政策过程看作是由如下11个功能活动环节或阶段所构成的过程，即感知／定义、汇集、组织、表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整／终结。●安德森的《公共决策》（1975、1979），该书将政策过程的功能活动划分为发下五个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价；布鲁尔和狄龙的《政策分析的基础》（1983），该书确立了政策过程的基本阶段及其理论基础。●梅(J·May)和韦达夫斯基(A·Wildavsky)在《政策周期》（1978）这一论著中也提出了类似的政策过程的阶段模式。二、阶段途径的成就与局限性阶段途径的主要成就表现在：一是简化了复杂的政策过程，将涉及众多因素和活动的政策过程分解成若干阶段或环节，并对每一阶段加以解剖和分析，这是了解政策过程的实质的必不可少的一步。二是它带来了众多的关于政策过程各阶段研究的成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学的理论。特别是20世纪70、80年代，它引发了对政策议程、政策执行、政策评估和政策终结的深入研究，产生出一批有影响的论著。例如:波尔比(N·Polsby)的《美国的政治革新》（1984），金顿(J·Kingdon)的《议程、备选方案和公共政策》（1984）,里夫林(A·Rivlin)的《社会行动的系统思维》（1971），奎德(E·Quade)的《公共决策分析》（1983），普雷斯曼(J·Pressman)和韦达夫斯基的《执行》（1973），巴达克(E·Bardach)的《执行游戏》（1977），马兹曼尼安(D·Mazmanian)和萨巴蒂尔（P·Sabatier）的《执行和公共政策》（1983），舒什曼(E·Suchman)的《评估研究》91967），考夫曼(H·Kaufman)的《政策组织是永存的吗？》（1976）等。三是它为了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架，尤其是它与常识相一致，易于被接受、把握和应用于实践之中。阶段途径的局限性也是显而易见的：它把复杂的政策过程还原为若干阶段来分别加以研究，并往往用线性的观点来看待各阶段的关系，即它们被看作是一种在时间上前后相续的过程；它并未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程的解释不充分，也难以进行预言；它对政策实践的了解是片面的，其应用也是有限的。因而这种途径被有的学者称为“教科书途径”。三、对阶段途径的批评80年代末以来，阶段途径因其自身的问题与局限性而受到了许多政策分析学者的批评。1987年，R·Nakamura在一篇题为“教科书式的政策过程与执行研究”的论文中，首次对阶段途径提出质疑，认为被广泛应用的阶段途并未得到准确的说明，因而不能成为一种“范式”。1988年开始，萨巴蒂尔在几篇相关的论文中指出，政策过程的阶段启发法作为研究和教学的基础有着严重的局限性，特别是它忽视了观念或思想在政策演化中的作用。萨巴蒂尔在《政策过程理论》一书中将对阶段途径的批评归纳为如下四点：1.阶段途径并不是一种真正的因果理论，因为它并未揭示出政策过程各阶段之间的内在因果关系；相反，每个阶段的研究都形成自身的而几乎与其他阶段无关的理论。2．它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的。实际上，政策过程的各个阶段是交叉的、相互作用的。例如，项目的评估影响议程的确立，政策规划与合法性也随官僚试图执行模糊不清的法规而出现。3．阶段途径带有一种偏见，它所注重的是一种立法上的、自上而下的过程，其焦点集中在重大法规的通过与执行，而忽视在特定的政策领域内有无数的政策与法规的执行与评估的相互作用。4．这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的假定，把政策过程的循环反复和长期性及复杂性过分简单化了。萨巴蒂尔等人得出的基本结论是：阶段启发法已经失去其生命力和有效性，即它已经过时，必须建立起更好的理论框架来取而代之。§2.政策过程的新理论框架近20年来，西方政策分析学者在批判反思阶段启发法的基础上，提出了各种关于政策过程的新理论框架，包括制度理性选择框架、多源流框架、中断—平衡框架、辩护联盟框架、政策扩散框架、因果性途径、权力角斗场理论、文化理论、建构主义框架、政策论域框架等。一、制度理性选择框架制度理性选择(InstitutionalRationalChoice)不是单一的框架，而是一类框架。这一类框架的焦点是，制度规则是如何改变由物质上的自我利益所激励的自觉理性个人的行为。尽管大部分制度理性选择文献集中在一系列特殊的制度，如美国的国会与行政机构的关系，但是其一般的框架的范围十分广泛，并且已被应用到美国和其他国家的重要的公共政策问题上。它是目前政策过程的新理论框架中较为成熟和较具影响力的途径。奥斯特罗姆(E·Ostrom)的《制度理性选择：制度分析和发展框架的评估》（载于《政策过程理论》一书中）一文对这种途径作了很好的说明。二、多源流框架多源流框架(theMultiple-StreamsFramework)是由金顿在《议程、备选方案和公共政策》（1984）一书中根据科恩、马奇和奥尔森等人的有关组织行为的“垃圾桶模式”而提出的。它将政策过程看作由如下三股源流所构成的过程：问题流（由关于各种问题的数据以及各种问题定义的支持者所组成）、政策流（包含政策问题的解决方案的支持者）和政治流（由选举和民选官员所组成）。依金顿的观点，这三种源流平时彼此独立运行，只有当“机会窗户”打开时，才允许政策企业家将不同的源流配对。如果政策企业家取得成功，那么结果就是重大的政策变化。尽管多源流框架并不总是清楚和内在地一致的，但它似乎可以应用于非常广泛的政策领域，它的文献在社会科学领域中也被广泛地应用。三、中断—平衡框架中断—平衡框架(Punctuated-EquilibriumFramework)最初是由鲍姆加特纳(F·Baumgartner)和B·琼斯(BryanJones)在《美国政治中的议程和不稳定性》（1993）一书中提出的。它认为，美国的政策（制定）过程以被短期的重大政策变化所打断的长期渐进变化作为特征。当反对者设法形成新的“政策形象”，并探索多方面的政策发生的可能性时，就会发生重大的政策变化。这一框架最初被用于解释立法变化，最近它的应用范围被扩展，用于分析和解释联邦政府预算的长期变化。四、辩护联盟框架辩护联盟框架(TheAdvocacyCoalitionFramework)是由萨巴蒂尔和詹金斯—史密斯(Jenkins-Smith)在“政策变化和政策取向的学习”（1988）和《政策变化和学习》（1993）等论著中提出的，它主要关注政策次属系统中辩护联盟——每个联盟由来自于不同机构的享有共同政策信念的行动者所构成——的相互作用。这种框架花了大量的时间来描绘政策精英的信念系统，并分析那些可能出现的跨联盟政策取向学习的条件。这种途径在经合组织国家中引起了相当大的兴趣，也带来了某些建设性的批评。五、政策扩散框架政策扩散框架(PolicyDiffusionFramework)是由F·S贝里(FrancesStokesBerry)和W贝里(WilliamBerry)在“作为政策创新的州彩票抽奖法”（1990）和“州的税制创新”（1992）等论文中提出的。它力图解释在跨州或地方在采纳特殊政策创新（如抽彩票抽奖法）中的不同。它认为这种创新被采纳是特殊政治制度的特点和不同扩散过程的函数。近年来，又有学者(如M·Mintrom和S·Vergari)将这种途径与政策网脉的文献整合在一起。目前，这种途径仅仅被应用到美国的政策过程，它应扩展到欧盟和其他经合组织国家的政策过程上。§3.政策过程的基本阶段一、为阶段途径辩护尽管政策过程的阶段途径及其局限性并受到众多的批评，政策分析学者们也提出了各种新的概念框架，但迄今为止，阶段途径仍然是一种整合政策科学知识特别是政策过程知识的方便框架，其他途径还没有成熟到成为足以取代阶段途径的新“范式”，因此，本书仍然主要采用阶段途径来分析政策过程。二、过程阶段的不同划分政策系统过程表现为各个阶段或者环节，或者说它是由一系列的功能活动所组成的。关于这个过程就究竟由多少个阶段、环节或功能活动所组成的问题，政策科学家们有不同的说法。如前所述，拉斯韦尔在《决策过程》这一论著中将政策分为七个功能活动环节；安德森在《公共决策》一书将政策过程的功能活动划分为五个范畴；琼斯在《公共政策研究导论》一书，将政策系统运行看作是由十一个功能活动环节或阶段所构成的过程。德洛尔在《公共政策制定检讨》一书中，将政策过程或者政策系统的运行分为如下四个阶段１８个环节：（１）元政策制定阶段——即对制定政策的政策进行分析，包括处理价值，处理实在，处理问题，调查、处理和开发资源，设计、评估与重新设计政策系统，确认问题、价值和资源，决定政策战略等七个环节；（２）政策制定阶段——包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列主要的价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节；（３）后政策制定阶段——包括发起政策执行，政策的实际执行，执行后的评估三个环节；（４）反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈。三、政策过程的五个基本阶段参考国外学者的看法,结合我国政策实践的情况,我们将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程,这些环节构成了一个政策周期。1.政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程,包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。2.政策执行——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能环节。3.政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。4.政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。5.政策终结——即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程