公共政策过程模型

过程模型分析过程模型分析公共政策分析的研究途径是多样化的，在西方政策分析的发展中，形成了几种较有影响力的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。研究途径、方法不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策分析理论。过程模型分析托马斯•戴伊在《理解公共政策》这一论著中概括了八种模型，即制度、过程、集团、精英、渐进、对策、系统、理性模型。其中过程模型的要点是将政策看作是一种政治行为或行动，通过政治与政策的关系，对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这是行为主义政治学的观点在公共政策研究上的反映。政策过程被视为一系列的政治活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。过程模型分析从动态运行角度看，公共政策是一个从无到有再到终结的动态运行过程。过程模型就是从政策过程的各个环节出发，将公共政策看一个多环节相互连接的动态运行系统，其分析内容是针对系统整体、影响因素和各系统环节的功能的分析。过程模型分析这一模型的创始人是拉斯韦尔，经过琼斯、安德森、布鲁尔和狄龙等人的研究，在20世纪70、80年代成熟起来。二战结束后，西方行为主义政治学家们将研究的出发点和中心内容放到了包括选民、利益集团、政党组织、立法者、法官、行政官僚、国家元首以及其他政治角色的行为过程上来，力图寻找各种政治行为的确定模式，探索社会政治的发展规律和解决现实政治问题的途径。作为行为主义政治学家的代表者之一，哈罗德•拉斯韦尔在建立政策科学的同时，也将行为主义政治学的研究方法引入到公共政策研究之中，较早的提出了政策过程分析理论。他在《决策过程》（1956）这一论著中，将决策划分为七个阶段，并概括了每一个阶段的分析内容。过程模型分析表1拉斯韦尔的政策过程及分析内容序号过程环节分析内容1情报政策问题决策信息的搜集和分类2建议政策建议和备选方案的形成和提出3法规政策方案的通过、发布、规定4行使由谁裁决是否违反法规5运用政策方案的运用和实施6评估政策运行过程、效果和成败7终止政策变更、终止的原因和方式过程模型分析后来，拉斯韦尔在耶鲁大学的学生布鲁尔发表了一篇题为《政策科学的出现》的论文，他根据拉斯韦尔的思路，提出了政策过程的六阶段学说，这六个阶段依次是创议、估计、选择、执行、评估和终结。他的六阶段说对20世纪70年代中期以后的政策过程模型产生深刻影响。过程模型分析20世纪70年代以后，查尔斯•琼斯、詹姆斯•安德森等将这一理论进一步发展和系统化，从而完善了公共政策的过程分析模式。琼斯在《公共政策研究导论》中概括为：表2琼斯的政策过程及功能序号过程环节功能政府活动1问题认定定义、综合、组织政策问题的接受、分析、认定2方案产生规划、立法、拨款产出方案和预算3方案执行组织、解释、实施服务、投资、控制、监督以及解决问题4方案评估说明、衡量、分析政策执行、检查、信息反馈5方案终结问题解决、政策变更产出变更政策过程模型分析詹姆斯•安德森对政策过程和功能的阐释更加明确，并提出了政策议程和政策合法化在政策过程中的意义，安德森在《公共决策》（1975、1979）中，提出了分析模式。表3安德森的政策过程及功能序号过程环节功能政府活动1政策议程使问题引起政府注意认定政策问题2政策形成进入解决问题的行动提出有关的政策方案3政策通过使政策合法化接受最终通过的方案4政策执行运用政策解决问题开动行政机器执行政策5政策评估确定政策效果使政策确实产生作用过程模型分析此外，布鲁尔和狄龙、梅、韦达夫斯基也提出了类似政策过程模式。公共政策过程分析模式在东方学者的笔下也有了进一步的发展，台湾学者伍启元在概括政策过程时曾提出了“政策生命过程”的比喻。林世波、张世贤在其《公共政策》一书中，对政策过程作出较为全面的概括。表4林世波、张世贤的政策过程与功能序号过程环节意义与功能1政策问题认定产生正确的政策基础2政策规划配置资源、解决问题的行动方向3政策合法化保证公共政策有效执行4政策执行解决问题的实际操作5政策评估检验政策的自行效果、确定政策是否变更6政策终结问题解决、政策完成使命、政策变更过程模型分析过程模型的基本假定公共政策的核心影响因素是政府的活动模式，即政策过程。政治学者必须将公共政策研究限定在政治过程，而避免分析政策的内容。政策过程由一系列的政治活动组成，即问题的提出、议题的设定、政策的形成、政策的合法化、政策执行与政策评估等。过程模型分析过程分析方法着眼点：政府机关的活动模式，包括决策如何做成，应该如何做成研究资料：主要是有关政府如何作出决策的描述、故事、传记、回忆录、历史书籍等等。过程模型分析过程分析模式将公共政策看作一个有始有终的系统运行工程。这对于从整体出发把握各个运行环节在政策运行中的功能，系统检测各环节的功能是否发挥正常、检验政策成败时关键环节所起作用，从而使公共政策更加科学、有效具有重大意义。其成就主要表现在：（1）简化了复杂的政策过程，将涉及众多因素和活动的政策过程分解为若干阶段或环节，并对每一阶段加以剖析，是了解政策过程实质的、必不可少的一步。（2）它带来了众多的关于政策过程各阶段研究的成果，丰富了政策科学理论。（3）它为了解现实政策运行提供了一个有用的概念框架。过程模型分析然而，它的局限性也是显而易见的（1）它把复杂的政策过程还原为若干阶段来分别加以研究，并往往用线性的观点来看待各阶段的关系，即：它们被看成是一种时间上前后相继的过程。（2）它没有深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程的解释不充分，也难以进行预言。（3）它对政策实践的理解是片面的，其应用也是有限的。因此这种途径被有的学者称之为“教科书途径”。过程模型分析过程分析的缺陷政策程序是固定的，政策内涵是千变万化的政策程序只决定了政策的制定环节，不能反映政策的内容程序改革与政策改变并不完全对应，不能完全希望能够通过政策程序改革来实现“政策的科学化”过程模型分析对过程模型的批评20世纪80年代以来，由于过程模型的自身问题和局限性而受到了许多政策分析学者的批评。1987年纳卡穆拉在一篇题为《教科书式的政策过程与执行研究》的论文中首次对其提出质疑。1988年开始，萨巴蒂尔也在几篇相关论文中对其提出批评。具体归纳为以下四点：过程模型并不是一种真正的因果理论，因为它并没有揭示出政策过程各阶段之间的因果关系，相反，每一阶段的研究都形成自身的而几乎与其它阶段无关的理论。过程模型分析它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的，实际上政策过程各阶段是交叉的、相互作用的。它带有一种偏见，它所注重的是一种立法上的、自上而下的过程，其焦点集中在重大法规的通过与执行上，而忽视在特定政策领域内有无数的政策与法规的执行与评估相互作用。这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的假定，把政策过程的循环反复和长期性及复杂性过分简单化了。过程模型分析典型范例（一）“除麻雀”政策，就可以从政府（尤其是主要决策者）活动的过程着手：——问题提出：毛主席下乡调研，农民反映麻雀吃庄稼；——决策议程：国家开展爱国卫生运动，决定消灭一批对人类“有害”的害虫；在毛主席的直接提议下，麻雀位列“四害”之中；过程模型分析——政策的合法化：毛主席提出号召，党中央和国务院发出通知，各地分别就执行消除“四害”政策发出各种文件；——政策执行：全党、全军、各级政府、各系统、各单位、全民动员，采用“大运动”的方式来执行；过程模型分析——政策评估：麻雀是“害虫”的认识是错误的，消灭麻雀带来粮食减产，建议将麻雀从“四害”中除名，恢复麻雀的名誉。典型范例（二）“不除麻雀”政策，也可以从政府（尤其是主要决策者）活动的过程着手：过程模型分析——问题提出：农民发现粮食减产；科学院的专家们经过研究，证明麻雀是益鸟。以竺可桢为首，向主席建议恢复麻雀的名誉；——决策议程：主席接受建议，在一次会议中提出了新的“四害”名单（老鼠、跳蚤、蚊子、苍蝇）；——政策的合法化：党组织和各级政府接受主席的提法，在新发出的文件中，将麻雀从“四害”中除名；过程模型分析——政策执行：全党、全军、各级政府、各系统、各单位、全民动员，继续用“大运动”的方式来执行除“四害”，但是麻雀已经不在其中了；——政策评估：政府报告粮食增收。过程模型分析典型范例（三）三国时期，蜀国的“伐吴”决策，也可以从政府（尤其是主要决策者）活动的过程着手：问题提出：关羽马失前蹄，被东吴杀死，刘备闻讯，心如刀割，张飞提出“伐吴”报仇的想法；决策议程：刘备同军师诸葛亮等重臣说明自己的“伐吴”意愿（诸葛亮的悉心劝阻并未说服刘备）；政策的合法化：刘备召集军中大小将领，宣布“伐吴”命令；政策执行：出兵“伐吴”，兵败，蜀国遭到沉重打击；政策评估：“伐吴”政策是错误的，刘备取消“伐吴”政策并撤兵。过程模型分析典型范例（四）大连市社区公共服务社政策，也可以从政府活动的过程着手：问题提出：2000年4月底,国务院总理朱镕基在大连视察社会保障试点工作时肯定了大连市由街道规划、居委会组织落实的下岗失业者及其他居民贫困者的最低生活保障工作的做法,朱总理因此提出要建立一个独立于企事业之外运作于社区之中的社会保障体系,重点解决下岗、失业职工的生活保障问题。2000年5月，专门的课题组赴大连调研最低生活保障制度时，发现失业职工的隐性就业和隐性收入成为阻碍地方政策公正实施的最大障碍。为解决收入甄别问题,课题组提出了以社区为单位,将有劳动能力的低保人员组成一个非营利公司,实行以工代赈,并通过组织管理低保人员的方式,筛除隐形就业和隐形收入者；过程模型分析决策议程：2000年6-7月，在市民政局的动员和帮助下，西岗区民政局和西岗区政府提出试点工作的实施方案。试点的目标一是加强社区低保工作管理,准确掌握低保对象家庭收入及再就业情况,将具有隐形收入的人筛选出去,以杜绝保障资金的浪费,促进社会稳定;二是使有劳动能力的低保人员参加公益性劳动,承担享受保障待遇所应尽的义务;三是在为低保对象提供物质援助的同时提供精神援助；政策的合法化：2001年5月底，大连市政府发布40号文件，在全市推广社区公共服务社；过程模型分析政策执行：2001年底，城区85个街道（原乡镇）在2002年6月底前全部建立了社区公共服务社；政策评估：社区公共服务社的研究和发展起到了积极的促进作用，但随着政策推广及其组织结构和功能的发展，社区公共服务社已经超过了最低社会保障制度体系的框架。对边缘困难劳动者的社区组织而言，除了最低生活保障制度之外，社区公共服务社的持续健康发展还需要社区社工（SocialWork）促进政策、社区推进第三部门发展制度、社区促进就业政策、社区整合社会保障制度以及政府对社区管理方式的变革一系列制度体系的创新与融合。THANKYOU!