中国食品安全监管问题的法律思考

龙源期刊网中国食品安全监管问题的法律思考作者：胡敏来源：《经济研究导刊》2011年第28期摘要：2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。食品安全法是适应新形势发展的需要，从法律制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险检测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。但其中关于食品安全监管的内容无论是在理论上还是在具体实施上都存在一些问题，这些问题引发了对食品安全监管制度的思考。关键词：食品安全食品安全法监管中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0117-02一、中国目前食品安全监管现状“民以食为天，食以安为先”，国家食品安全是人类生存和发展的基础，它关系到人民的生命与健康，关系到国家的稳定和社会的和谐。随着社会快速的转型，中国食品安全领域出现了一些新情况、新问题，食品安全问题日益凸显。一系列食品安全事故频发，如苏丹红事件、猪肉瘦肉精超标、“大头娃娃”劣质奶粉事件、毒豆芽，工业卤水豆腐等事件，这些接连发生的恶性食品安全事故严重地损害了群众的身体健康和生命安全，同时也引发了全社会对食品安全的深切关注，促使政府重新审视这一关系国家公共安全的问题[1]。目前，中国在对食品安全的管理上，管理权限分属于食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保、法制等部门不同部门负责食品链的不同环节。这种“分段监管”体制在保障食品质量安全、维护消费者权益的过程中发挥了巨大的作用。但也暴露了一些问题[2]。一是增加了政府在食品安全监管方面的成本和难度。政府在协调各部门工作时任务重、难度大；政府财政投入重复；在食品安全监管中，易出现重复监管地带和监管空白点；各部门公布的食品安全信息、标准不一致。二是增加了食品生产经营企业的负担。生产企业需要通过多个监管部门的食品安全许可；监管部门对企业重复监督、重复检查。三是不便于消费者维护自身权益。当消费者购买了问题食品时，不知道针对自己的情况找哪个部门投诉；对于同一食品，各个部门均制定了安全标准，致使消费者不清楚按哪个标准判断食品的安全性[3]。《食品安全法》出台前后，始终存在着一种争论之声，焦点主要集中于新颁布的《食品安全法》对监管体制改革的不彻底上，它只是在框架内进行了微调，对多头分段管理的体制并未龙源期刊网作出实质改变。在近年的两会上，食品安全再次成为两会代表、委员们关注的焦点，与食品安全监管有关的提案、议案依然比比皆是，而其中监管机制是被诟病做多的部分[4]。二、中国食品安全存在的监管问题1.食品安全监管立法不足。一些由于中国的食品安全监管体制不合理所造成的食品安全问题，使大家对中国食品安全监管体制的弊端有更为直观、清晰的认识。“三鹿事件”让中国消费者很痛心，然而余痛未了。近日，上海、浙江、贵州、四川等地几十名婴儿因为食用了法国达能集团旗下品牌多美滋婴幼儿配方奶粉后出现肾结石症状的消息传遍四方，国外奶粉的品质也遭到了家长们的质疑。在多美滋最近深陷“结石门”之前，从2007年10月开始，武汉出现首例多美滋奶粉中有肉虫的事例。2008年，浙江义乌、陕西西安、广东佛山等地频频发现多美滋奶粉中有肉虫，覆盖面十分的广；时间上也是从1月持续到10月，跨度将近一年。2008年的“活虫门”尚未了结，2009年“结石门”便接踵而来，面对“结石门”，多美滋方面的态度依旧十分的强硬。多美滋有恃无恐的原因何在？杭州市卫生局新闻发言人应旭旻告诉记者，卫生部门有所行动的前提是建立在多美滋存在质量问题上，不过质检部门并未确认多美滋存在问题，也无法说明多美滋奶粉是导致婴儿患肾结石的最终原因。浙江省卫生厅方面则表示，卫生系统主要是负责治疗，奶粉质量有无问题属于其他职能部门的事情。而浙江省质量技术监督局的食品安全监管处领导表示，质监主要是对生产环节的管理和监测，多美滋在浙江并无生产企业，根据国家法律规定的分段监管，浙江质监无法介入此事。“生产环节归质监管，市场流通的环节则属于工商局管。”随后记者从浙江省工商局了解到，他们正在密切关注多美滋奶粉事件，不过现在没有接到上级指示，也没有受到相关部门的委托，浙江省工商局尚没有根据介入此事。而后记者又联系了浙江省食品药品监督管理局，据该局的汪建强介绍，奶制品的检测主要属于质检部门范畴。据悉浙江省突发公共事件应急管理办公室一直介入此事，但该办公室电话一直无人接听。至此，记者绕了一大圈，却无一职能部门能管理此事，难怪多美滋从“活虫门”到“结石门”能一直有滋有味地过着，多美滋有恃无恐的原因应该有了一个答案：那就是食品安全多头管理的结果[5]。2.食品安全监管执法存在的问题。根据食品安全法及其实施条例的规定和部门职责分工，食品安全有九个部门负责。这样安排的旨意在于各部门形成合力，共同为百姓的餐桌把好关，但多头监管难免会出现真空地带、分工不明、职责不清、衔接不畅的问题，难免会出现有利则相争、无利则互推的现象。同时由于各个部门所站的角度不同，检验标准不一，得出的结论往往也不一致，让公众感到茫然无所适从[6]。3.食品安全事故的责任追究不到位。问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接，由于中国还没有一部食品安全领域的问责法规与条例，而新颁布的《食品安全法》中也没有明确规定，因此迫切需要建立相应的问责法规，对食品安全领域问责的启动、运行与惩罚标准等做出规定，进一步规范政府行为，明确各类机构的责任和义务，使问责的实施有法可依[7]。三、完善中国食品安全监管制度的对策龙源期刊网解决食品安全法中关于监管方面的问题。国家应该进一步理顺食品安全监管职能，明确责任，将现行的多部门“分段监管为主，品种监管为辅”模式逐渐向一个或少数部门集中监管模式转变。推行食品安全“从农田到餐桌”的全程控制，形成一个监管部门为主、其他部门履行相关职责并加强相互配合的监管模式[8]。2.明确食品监管职责范围。对食品安全监管体制进行彻底的改革是中国食品安全工作未来发展的主要趋势和必然选择，因为多头监管的问题解决不好，势必影响食品安全。食品安全监管是一项复杂的系统工程，要充分认识其重要性和紧迫性。但与此同时我们也应当认识到这项改革并不是一蹴而就的，它需要一个循序渐进的过程，这是由中国的客观情况所决定的，具体来说包括以下两个方面：一是中国的政府机构数量过多，这样就造成了中国的政府机构重叠，人员冗杂；权责不清，行政成本高；各部门重自身利益，缺乏全局和长远眼光。为了改善和解决以上的问题，把政府的部分职权分离出来交给社会，加快行政体制改革、合并部委的已经成为政治体制改革的一个方向[9]。目前，中国的部门改革正在进一步深化，“三定方案”尚未出台，因此对食品安全监管体制作出实质性改革的时机和条件还不是很成熟。二是要使监管体制的规定既适用于现行监管体制，又不至于对食品安全监管工作产生大的影响，这也需要一个逐步的过程[10]。3.建立科学的食品安全标准。中国刚颁布的《食品法》中存在的食品安全标准效力不明，标准化立法先对局限，中国现行标准对国外标准相对滞后等问题，同时中国的标准还存在着通用性、水平性不足的缺陷[11]。针对这一问题，中国应大力完善相关法规，将食品安全强制性标准转化为食品安全技术性法规，同时在法规拟定时以列举式立法详尽的规定扩大国家食品标准体系的覆盖面，相对概括立法为辅兼顾其他标准[12]。总之，理想状态的食品安全标准体系应当是标准制定周全、法律位阶清晰、标准制定主体合理、制定程序科学、标准自身接轨于国际标准、标准具有通用性且为可追溯的食品安全标准体系[13]。4.建立严格的食品安全执法制度。前年颁布的《中华人民共和国食品安全法》中规定，国务院将设立的食品安全委员会，是“作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作”，目的在于在一定程度上消解“多头分段管理”的弊端[14]。虽然这种改革措施只是对食品安全的监管体制在框架内进行了微调，并未对多头分段管理体制做出实质性改变，不能使食品的安全问题在根本上得到解决，但它仍然是一种进步，能够使中国的食品安全监管工作得到一定的提高。此外，我们可以采用和外国政府合作的方式来提高中国食品安全监管水平，这种模式对于合作双方都是非常有利的，是一种共赢。我们可以尝试与更多食品安全监管水平高的国家进行合作，以这种方式来“取长补短”，不断促进中国食品安全工作的发展。参考文献：[1]赵学刚，罗一耘.消费者保护视野下的食品安全监管[J].贵州社会科学，2010，(6).龙源期刊网[2][美]热拉尔·卡.消费者权益保护[M].北京:商务印书馆，1997.[3]徐景和.食品安全综合监督探索研究[M].北京:中国医药科技出版社，2009:1.[4]何晖.中国食品安全标准法律体系浅谈[J].FOODSCIENCE，2008，(9).[5]王卫东，赵世琪.从《食品安全法》看中国食品安全监管体制的完善[J].中国调味品，2010，(6).[6]张云华.食品安全保障机制研究[M].北京:中国水利水电出版社，2007:6.[7]徐见爽.从食品安全角度看中国行政问责制度的发展[J].中国商界，2008，(11).[8]曹斌.食品质量监管[M].北京:中国环境科学出版社，2006:8.[9]流通领域食品安全监管法规汇编[M].北京:中国工商出版社，2005:11.[10]管骁，易翠平，徐斐.关于中国食品安全标准问题的思考[J].食品与机械，2009，(3).[11]食品安全监管法规手册(1)[K].北京:中国计量出版社，2007:10.[12]黄莉萍，琚超.中国食品安全中的惩罚性赔偿研究[J].武汉论坛，2009，(12).[13]卲继勇.食品安全与国际贸易[M].北京:化学工业出版社，2006:1.[14]蔡美琴.食品安全与卫生监督管理[M].上海:上海科学技术出版社，2005:1.[15]李晓瑜.中国食品卫生标准的现状与发展趋势[J].食品科学，2006，(27).[责任编辑陈丽敏]