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中国发展研究基金会研究项目中国发展报告2010---背景报告农民工市民化：现状、前景与路径选择国务院发展研究中心农村部韩俊2010年1月《中国发展报告》是中国发展研究基金会组织研究和定期发布的大型研究报告，研究的是中国社会经济发展中的重要问题。《中国发展报告2010》的主题是“促进人的发展的中国新型城市化战略”，本文为该报告的背景报告之一。目录一引言..........................................................................................................................1二农民工市民化的现状与基础..................................................................................2（一）农民工市民化的现实起点.........................................................................2（二）农民工市民化已经具备了一定的现实条件.............................................4三农民工市民化政策的演变......................................................................................5四农民工市民化存在的主要制约..............................................................................8（一）农民工无法平等地享受城市公共服务.....................................................8（二）农民工社会保障权益得不到有效保障.....................................................9（三）农民工住房未纳入城镇住房保障体系.....................................................9（四）农民工在城镇落户定居的户籍门槛高.....................................................9（五）农民工民主权利缺失...............................................................................10（六）农民工收入水平低...................................................................................10（七）农民工文化素质偏低...............................................................................11五农民工市民化的重大意义、路径选择与政策重点............................................12（一）健全农民工就业服务体系，促进农民工在城镇稳定就业...................12（二）完善覆盖农民工的城市公共服务体系，给农民工平等的市民待遇...13（三）建立覆盖农民工的城镇住房保障体系...................................................14（四）建立覆盖农民工的社会保障体系...........................................................14（五）完善农民市民化过程中土地权利保障机制...........................................15（六）增强小城镇吸纳能力，鼓励农民工就近市民化...................................16（七）保障农民工依法享有民主权利...............................................................16（八）加快户籍制度改革步伐...........................................................................17编者说明......................................................................................................................18一引言农民工是我国社会结构转型时期出现的特殊群体，这一概念与我国特有的户籍管理制度相联系，主要是指户籍在农村，但主要在城镇从事非农产业的劳动人口。狭义的农民工即跨地区外出务工人员，广义的农民工还包括在农村内部从事二三产业的人员。在我国，“市民”通常是指城市居民，尤其是特指那些在城镇居住、拥有城镇户口的居民。农民工市民化的具体内涵可以从两个方面来理解，广义上讲，是指农民流入城市就业并长期生活，成为城市新市民和逐步融入城市的过程，与这个过程相伴随的不仅是农民职业上的转变，而且是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变；狭义上讲，在我国，农民工变市民的过程，还特指进城农民工获得作为城市居民的身份和平等权利，融入城市社会、成为真正意义上的“市民”阶层的过程。改革开放以来，我国城市化进程大大提速。近年来，城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入城镇人口。按照这一口径计算，2007年我国城镇化率44.9%，在我国统计为5.9亿的城镇人口中，有1.6亿是农业户籍人口，占到了城镇人口的27%。农民工进城就业，不仅希望增加收入改善生活，而且还有权利方面的要求，他们强烈需要在制度上被城市社会所接纳。但是，在我国目前的城乡二元结构下，他们仍被视作为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。大量的进城农民工虽然被统计为城镇人口，但他们仍站在市民化的入口处：“城市不开门、农村难断根”。从这个角度看，我国城镇化是“夹生”的，相当一部分农民工还是处在“被城镇化”的状态。城市化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，成为严重制约城镇化健康发展、严重制约农村发展的一个突出矛盾。随着我国城镇化过程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋，必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。本报告第二部分将对农民工市民化的现状进行描述，概括其主要特点；第三部分介绍相关政策的进展；第四部分分析农民工市民化面临的主要困难和制约；第五部分探讨推进农民工市民化的重大意义、路径选择和主要政策取向。1二农民工市民化的现状与基础（一）农民工市民化的现实起点农村劳动力向非农产业和城镇转移是农民工市民化的必经阶段，农民流动开始之日即是农民工市民化开始之时。2008年，我国共有农民工2.25亿人，其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为1.4亿，占62.3%，本乡镇以内的本地农民工数量为8500万，占37.7%。农民工已遍布全国各个地区和各个行业，并成为产业工人的主体部分。受诸多因素的影响，我国农民工队伍的发展具有一定波动性，在时间上则表现为较强的阶段性，不同阶段的流动方式也不同。改革开放以来我国农民工的流动分为三个阶段：一是上世纪80年代，以就地转移为主，乡镇企业是农民工就业的主要渠道。这一阶段，外出就业农民工数量从80年代初期的200万人左右发展到1989年的3000万人。二是上世纪90年代，以跨地区异地流动为主，城市二三产业成为农民工就业的主要渠道。这一阶段，乡镇企业发展趋缓，各种限制劳动力转移的制度逐渐放开，外出就业农民工数量从90年代初期的6000万人左右发展到本世纪初期的1亿人左右。农民工流动范围扩大，跨省流动比重大幅上升。1993年全国跨省流动的农民工约为2200万人，跨省流动的比重达到35.5％。三是本世纪以后，农村劳动力供求关系进入重要转折期，农民工数量增长稳中趋缓。2002-2008年，全国外出就业农民工数量年均增长595万人，年均增长5％左右，低于上世纪90年代的平均增速（15％），进入稳定增长阶段。虽然总体上农村劳动力仍然过剩，但结构性供求矛盾开始突出，农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“总量过剩，结构短缺”。农村青壮年劳动力大量转移到非农产业，供求明显偏紧，有一技之长的农民工供给严重不足，农民工供求的区域矛盾突出，沿海一些地区出现了“民工荒”。进入新世纪以后，随着国家产业结构和区域经济布局的调整，中部崛起、西部大开发政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，农民工的区域流向有所变化。2表1改革开放以来主要年份外出务工的农民工数量（万人）年份国家统计局调查数据1农业部调查数据2其它估算结果其它估算结果来源1983200《中国农民工调研报告》19893000《中国农民工调研报告》19936200《中国农民工调研报告》19967223319973890.3劳动和社会保障部调查419984935.5劳动和社会保障部调查419995203.6劳动和社会保障部调查42000784956133.4劳动和社会保障部调查4200183995896120021047059430200311390982020041182310260200512578108242006131816114902007126002008140412009151987国家统计局2008年的调查显示，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的71%，中部占13.2%，西部占15.4%。与2003年相比，东部地区略有上升，中西部地区略有下降，外出劳动力进一步向东部地区集中。但在东部地区内部，广东、福建等传统流入大省的比重有所下降。农业部2005年调查表明，全部外出就业劳动力中，在广东、福建两省就业的占43.6%，与2002年相比，在广东、1国家统计局每年都对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和近7100个行政村进行抽样调查，调查口径为本年度内在本乡以外的地域就业1个月以上的农村劳动力。2农业部全国农村固定观察点系统每年两次对全国30个省(区、市)的20084个农户进行调查，调查口径为本年度内在乡镇之外从业3个月以上的农村劳动力。3第一次全国农业普查数据。4劳动和社会保障部调查口径为本年度内在乡镇之外就业的农村劳动力，时间未限定。5劳动和社会保障部培训就业司和国家统计局农村社会经济调查总队“中国农村劳动力就业与流动”合作项目。6第二次全国农业普查数据，与当年抽样调查数据13212万人有一定差异，误差率为0.2％。72009年第三季度调查数据。3福建两省就业的比重下降了9.4个百分点，而在中西部地区、东部其他省份和境外就业的比重都有所上升。表22003和2008年农民工就业区域布局（％）年份东部地区中部地区西部地区200369.914.915.2200670.114.814.9200871%13.2%15.4%数据来源：国家统计局网站。从外出农民工就业的地点看，2006年在地级以上大中城市务工的农民工占64.8%。其中，在直辖市务工的占9.4%,在省会城市务工的占18.6%,在地级市务工的占36.8%。与过去5年相比，在直辖市和省会城市务工的农民工比例有所下降，而在地级市和县级市务工的农民工所占比例上升（表3）。表32001-2006年劳动力在不同类型地区就业的分布（%）2006年2005年2004年2003年2002年2001年直辖市9.49.99.69.58