“一窗式”政务改革方法论---改革具体做法

“一窗式”政务改革方法论---改革具体做法广州荔湾区是国内政务改革的标杆之一，2013年在全国最先创造性的提出“一窗受理”的政务改革模式。荔湾政务改革背后思路的提出者和推动者为时任荔湾政务办主任的刘允强。4月20日开始，刘允强主任携自己的独家秘笈，连续三个工作日4月20日、23日、28日，分别从“动因和方法”“机制创新”“具体做法”三个方面，全方位的阐述“一窗式”政务改革方法论。本文是第三期的分享内容。大家好！上两次分别分享了推动“一窗式”政务改革的想法和方法、机制创新，今天主要谈谈“做法”。大家都知道，我们都是一线工作者，是改革的“操盘手”，迫切需要的并不是理论上的研究，而是具体实施过程中可预见或不可预见的领导重视、组织保障、机制管理、业务流程、清单编制、信息平台、数据共享、多次录入、表单整合、法规障碍等实质性问题。许多政务同仁无不期盼着通过修法来解决这些障碍和拦路虎。但，修法变法确属不易。所以，对此，我曾思考过。但，我更多的思考的是面对现实，如何通过组合业务、优化流程、串并结合、数据共享、材料共用，通过信息化手段，将环节互联、比对校验、互为关系，来实现应用落地。换句话说：不拆房子重建，做好房子里面格局的合理设计，让更合理些、舒适些。我们在现行的法律法规之下进行政务服务改革，做到最好，做到极致，做到已经再也无法突破时，我想，一定会从变革到变法了。因为在现实当中，领导们都说是高度重视的，部门领导都说是积极配合的。但一碰到具体业务在实施过程中与传统习惯性操作有冲突时，就说与上面规定不符（其实许多规定都是部门自定或为自保而附加的“私货”）等等，不一而足。所以，改革推进顺利与否，就必须重视“做法”。就要以“办事群众、窗口人员、审批部门、主要领导”这“四个用户”的不同角度去考虑，紧紧围绕这“四个用户”的核心需求，以及相互的关系，通过改革实现各自分享到“红利成果”，也就是各有所得，这样才能获得多方的支持，使各方给力。即：一是办事群众（办事快、材料少、易网办、少跑路），二是窗口人员（规范化、标准化、数据化、便操化、共享化），三是后台审批人员（规范化、标准化、联动化、易操化），四是领导者（可视化、监督化、可控化、比对化、流程化）。以上这四个方面的相互关系非常重要，要理顺这些关系，政务改革才能成功。因为只有通过领导的给力，部门才会放下身段来配合你，你的政务改革才能成效明显提高，才能为企业、为群众办事提供更为优质高效的服务，营商环境才有真正得到质的提升，群众才会有获得感！为此，实现政务服务改革平稳顺利实施，关键要做好以下十个方面工作：一是统一思想到位。由于政务改革是一项颠覆了传统的审批模式，而且在2014年之前，上层没有要求，全国没有参考的案例。因此，当时阻力之大、干扰之多可想而知。为此，区委、区政府将政务改革任务纳入到开展党的群众路线教育实践活动中，作为整治“四风”、解决“四难”，践行群众路线，立行立改，打通为民服务“最后一公里”的头号工程来抓。在这里，我要特别讲解，当前各地在推进这项改革中，领导重视已经不是问题了，而问题在于各地主要领导要重视的事太多，一方面对政务改革的认识程度站位还不够高，另一方面也是由于各地政务服务部门地位不高、声音不响，引起不了主要领导的关注。那么，如何去破解这个局面呢？主要领导这个“用户”相当重要，只有主要领导重视了，才会将更多的资源给力政务部门，什么场地、机构、编制、人力、经费等统统都不是问题，而政务部门通过领导的给力，又解决了许多难以解决的障碍，从而保障政务改革越做越顺，越走越宽，想咋干就能实现，改革的成果就会不断呈现，投资的营商环境和群众办事的便利性都大大提升，形成良性循环。所以，各地可采用“借智借力”的方法，即外请专家到你那里，举办专场培训，帮你们“动员”领导，帮你们讲你想讲的话。俗话说：外来的和尚好念经。当然，请专家也要分阶段的，改革还没有启动之前，要请熟悉政务业务运作和操作性强的专家来讲，效果会更明显。在这个时候，领导需要的是能落地的经验，需要的是改革后会有什么样的成果，能给当地经济和营商环境、社会治理起到什么样的作用，而不是理论上的指导。落地后取得一定成效的阶段，就必须要请在国内有影响力的理论权威专家来帮你点评、总结、提炼和站台宣传，扩大影响力。在政务改革中，主要领导关心的主要有以下五个方面：1、改革的成效。通过改革，前后会发生什么样的变化，对地区投资营商环境方面有多大的作用，影响力如何，会产生那些方面的政绩；2、改革的成本。改革需要投入多少成本，这些成本的投入的价值及承受能力；3、改革的呈现期。改革的成果落地时间，是否在其任期内实现，这个很重要。如是其离任后才能实现的事，积极性会下降；4、改革所产生的矛盾。改革会涉及权利的调整，会涉及人和事，这些矛盾是否让领导陷进去；5、改革的可控性。所进行的改革是否在其权力可控范围内，这里我说的是“给力”而非“能力”，对领导来说，给力比能力更重要。因为只有“一把手”的“给力”，你才能更好地施展改革“操盘手”的能力，你才能为百姓为企业更好地提供高效优质的服务。所以，我们政务同仁不光会干事、有情怀，还要学会“说话”，就是如何在短短的5分钟工作汇报内引起领导对你关注和重视，这很重要。现在我们很多政务同仁老在抱怨说：领导不重视怎么办？我说：你要让领导重视你，让你工作起来很“任性”，你必须要有“资本”，你要有“资本”就必须要有“作为”，你要有“作为”就必须有“担当”，你要“有担当”就必须有“智慧”！我的实践经验：这是推进改革的“读心术”。（题外话：这方面以后有机会再交流吧）二是深入调研到位。要对所有纳入改革的行政审批部门进行深度的调查研究，特别要了解其审批流程、权限、环节等关键，以及部门内部科室之间、部门与部门之间的互为前置等相关关系，顺利事项的受理清单、审批清单精细化等。所制定实施方案要广泛征求意见，特别是不同意见和反对意见，分析其合理性部分和动机。在这里我特别要说的是，要对本地区的办事的业务类别状况做到心中有数，千万别“人家说投资项目审批压缩了多少天，你也说投资项目要压缩多少天”，因为各地的业务状况、投资硬环境、服务对象的普遍性都不尽相同，有的地方如自贸区、高新区等是大项目落地的热土，理所当然要在投资项目的并联审批上下功夫了。但有些地方投资的环境不怎么样，一年也没有什么大的投资项目，主营业务是法人类的商事主体、甚至以个体户为主体的对象和公民类业务为主的，那么，你就要将主要精力放在这里，将那些办事频次多，需求大的，要作为首选解决，实现服务就在家门口。这样，就不会四面八方都跑到一个门、一个窗，而且更多是智能自助，特殊的可以通过网格员代办帮办。而投资项目类的审批可借鉴先进地区的经验，结合自己实际来制定就可以了，重点做好辅导、协办、甚至全程帮办就可以了。没必要花太多精力在这方面，因为你要解决的主要矛盾和供给侧不在这方面。我的实践经验总结：这是改革的“易筋经”。三是制定方案到位。明确改革的目标、任务、内容、步骤、要求，以及保障措施。要将你想要的目的和要求写进方案中，要在方案上留有延伸性和超前性，也就是说，要留下“伏笔”，为下一步持续改革提供“接口”，应具有在实操过程中有依据。千万别留下遗憾，因为领导不可能为此事此项工作多次发文的。政务同仁们要珍惜机会啊！方案以什么名义印发也十分关键，我认为分为四种层次级别：最强有力的是以党委、政府名义；其次的是以党委办和政府办联合名义的；再次的是以各种协调机构和临时机构的，如审改办、跑办之类的；最次的是以政务服务部门名义的。所以，改革的总方案办争以最高级别发文，以后推进改革就有强有力的武器了。同时，成立以书记为组长的改革领导小组，达到“御驾亲征”的目的。设立由编委办、法制办、政务办、监察局组成的办公室，要当仁不让地担当起具体实施的办公室主任——“操盘手”，千万别做“二传手”，靠别人靠不住，还是要将主动权抓在自己手上。我的实践总结：这是改革的“兵器谱”。四是再造流程到位。为使改革能付诸实施，就要有具体的实施流程。我在改革的半年前就从全区选调一批懂法律、熟业务、信息化的骨干，精心组织专职工作组，分设清单流程编制组、信息技术组、资源保障组、场地调整组、综合协调组，分步制定了“五图一指引”，即：“荔湾区推行“公民类、工程类、经营类”三大板块综合审批工作流程图”、“荔湾区街道推行统一受理、综合办理模式窗口设置及业办理务流程图”、“荔湾区政务服务中心统一受理、分类审批、统一出件办理模式流程图”、“荔湾区政务服务综合受理两网一平台信息处理系统流程图”、“荔湾区综合受理模式工作流程图”，《荔湾区街道政务服务中心建设指引》。每一张流程图都有详细的实施要求、具体操作方法。我的实践经验总结就是：这才是改革落地的“葵花宝典”。当然，目前也有对此项业务很精熟政务咨询服务公司，让大家很快就解决此难题。当时，我改革时，因没有此类咨询服务的第三方机构，只能靠自己，足足花了我半年多时间，真的耗时、耗精力、耗人力，但又必须要做好做细才行，这是政务改革绕不过去的门坎。五是搭建平台到位。要同步建设好信息化的共享平台，通过“互联网＋”信息技术手段，实现将传统的政务模式向电商政务模式转变。这是政务改革成败的很重要支撑。因此，借鉴电子商务平台（如淘宝、京东等）的成功经验，将政务办看作为一个平台商角色：搭建综合受理平台、并负责用户提交申请的登记受理、提供通用组件、指导监督评价、建立沉淀数据证照库、材料库、大数据可视化分析模型；各委办厅局相当于在平台中提供产品的商家角色：利用自己的工具（审批系统）生产政府服务组件，提供服务产品交付到平台，并获得用户评价。构建“外网查询公示、内网专网审批、平台受理共享”的“两网一平台”模式，即前台窗口由政务服务中心人员按清单通过录入“一窗式”平台登记收件受理（录入一次），后台审批部门通过录入本部门信息系统进行审批（改革前坐窗口受理也要录入，现在只不过在后台录入，换了地方而尔，并没有增加再录入综合系统的工作量），并登陆（是登陆而非录入）综合平台，将审核审批状况以选择打勾的方式推送交换，这样就可以实现基本信息有效共享。这也是淘宝模式的运行机制，比如用户只需在淘宝平台选择购买“格力”空调包括型号，淘宝平台只需要将订单发送给“格力”供应商，无需关心其如何生产，也不用对接其生产线的，只需供应商按时交货，并由淘宝统一配送至用户手上，并得到用户评价后，再将货款支付给供应商。所以，建立好一窗的综合平台还可以实现事项的通办、联办等套餐式、链条式、延伸式的服务，并通过综合的共享平台源源不断地创新提供增值的服务。我的实践经验总结：这是改革的“铜网阵”。六是“工作队伍”到位。“一窗式”受、审分离政务改革的前提，就是要确保有一支由政务部门直属管理的、承担前台综合受理业务的“自己部队”，没有解决落实好这个问题，一切都将无从谈起。因为，只有“自己的人”才能将改革执行落实到位。我去过多地调研，很多推行改革起步难、效果差，无一例外都与没解决好前台受理人员的管理和人力配备有关。如有的地方光嘴上说高度重视，但对人员配备迟迟不到位、没解决，其实就是一张空头支票。有些地方为图省事，一纸通知，将原进驻部门的原受理人员划归政务部门，就说解决了。其实这个做法非常的不妥，因为这些人长期大厅窗口工作，许多人已经养成了那种不好的作风，恶习难改，已成习惯，难以改造为“新人”，而且大部分都是原部门为应付进驻工作，派遣一些临时工或者不太靠谱的人到大厅来，所以，将一大批难以承担改革重任的人来充数，改革执行力和效果可想而知。因此，荔湾的做法是：迅速落实增加公益一类事业机构编制人员选调等保障工作，采用“逢进必考”的原则选调或公开招聘，及时为政务服务改革提供人员条件。目前区政务服务中心有承担企业服务和窗口服务工作的公益一类事业编制25名，使政务服务改革有了强有力的运作保障。当然，也并非一定要公益一类事业编制人员才可以实现“一窗式”改革的，当时，我也提出2套解决方案：一个是采用政府顧员方式，一个是采用公益一类事业编制方式。其实2个方式各有利弊：政府顧员不涉及编制，比较容易解决，但待遇偏低、人员流动性大、素质上难保证。