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从灾害危机到复兴契机：关东大地震后的东京城市复兴东京，日本首都，堪称当今世界上人口最多、现代化程度最高的城市。然而，这座城市的发展并非一帆风顺，事实上，近代以来它曾经历过大地震的天灾和战争洗劫的“人祸”。1923年9月1日，日本关东地区发生了里氏7.9级的地震，东京府①、神奈川县、千叶县、静冈县等一府六县受到影响，其中尤以人口密集的东京和横滨损失最为惨重。此次地震造成10万多人丧生，其中仅东京市遇难者就多达68660人[1]。地震引发的城市大火，把东京市近3500公顷土地夷为废墟，东京和横滨的城市街区过火面积分别达到44%和90%以上[2]20。住宅的损毁也相当严重，东京市倒塌及烧毁房屋16.9万栋，房屋损毁率高达45.3%[3]。当时的报纸用“阿鼻叫唤的地狱”[4]形容东京和横滨的惨状。关东大地震作为日本近代城市灾害史上的重大事件，无疑提供了一个人类如何应对自然灾害的历史案例。然而，从中国学界的相关研究看，系统的专题成果鲜见①，研究亟待深入。文章拟从政策史的视角出发，实证分析震后东京城市复兴的思路及其政策实施效果，以为他山之鉴。一、积重难返――灾前东京的城市问题东京的前身江户，源于1457年关东武将修建的城郭。1603年，德川家康在江户建立幕府。此后江户成为日本政治统治中心，商品经济发展迅速，人口快速增长，到18世纪中期已经达到100万人[5]。武家地和町人地的分离，构成了江户城人口居住格局的基本特征。1868年明治维新后，新政府定都江户并更名为“东京”。由此，东京开始了封建城市向近代城市的艰难转型。明治初期，政府聘请外国技师修建银座砖石街等欧化建筑，竭力对外展示日本“文明开化”的成果。从1889年起，东京发起市区改造运动，按照新的标准，对道路及上水道进行了修缮。然而，这仅仅是“点”和“线”的改造，尚未形成近代城市规划的体系，而土地区划、功能分区、街区整合等系统性的近代城市建设更是无从谈起。从客观上讲，日本作为后发资本主义国家，资本积累不足，国家财政匮乏，能用于城市建设的资源有限，因此东京的“城市病”也在所难免。首先是交通问题。江户原本是作为武家政治中心发展起来的封建城市，建城伊始首要重视军事功能，其次才是居住和商业功能。武家地街道多折角和路障，下町地区的主干街道宽不过6～12米，居民区的小巷甚至只有0.9～1.8米，且沿街房屋房檐下堆放杂物[6]。道路很少铺设，每至雨天便泥泞不堪。据有关统计，直至关东大地震前，东京的道路率（道路面积与市区面积的比率）仅为11%，道路铺设率仅为9%，远低于同期工业化国家大城市的平均水平[7]46。明治维新以来，随着产业革命迅速发展，交通工具及其交通方式也在发生巨大变革，除了传统的马车、人力车外，“电信车以及马车铁道日益普及，既有的狭窄道路已经不能适应（交通需求）”[8]。水路交通同样存在种种问题。江户在隅田川入海口建城，水运条件得天独厚，然而明治政府在河川疏浚和运河开凿事业上资金捉襟见肘，以致多条运河河道过于狭窄，河槽平浅，严重制约了船舶的通航。其次是住宅问题。日本的传统民居是木质房屋，以平房为主，自然形成的宅基地原本就缺乏规划，房宅犬牙交错，户户相连带来了采光、通风和卫生等诸多问题。当时东京市15区①的人口密度是同时期欧美国家大城市的1.5倍、现在东京城市中心区的2倍。1920年，东京市的人均居住面积仅为10平方米[9]62。第一次世界大战前后，东京的住房状况相当紧张，大量雇佣劳动者集中居住在龟户等下町地区，无序建筑的贫民窟举目皆是。再次是公共卫生问题。工业社会以来，西欧城市采用近代技术，基本解决了城市清洁用水和垃圾处理问题。相比之下，明治前期，东京市还在沿用江户时期的上水系统，在自然水源取水然后通过木制管道配送给城市居民。由于水道系统年久失修，消毒措施跟不上，使得痢疾等大规模的传染病时有发生。1889年以后，东京开始兴建净水厂和供水厂，采用了加压水泵等新技术，同时计划以钢筋混凝土或铁管替换木制上下水管道。然而，这是一项既耗时费力又需要巨大投入的工程，因此直到地震发生前，东京市区还存在着许多没有完成改造的工程死角。在城市垃圾处理方面，当时是传统的人工收集办法，垃圾被搬运到深川区烧毁或者填埋，二次污染的隐患依然存在。最后是灾害抵御能力低下的问题。经济发展水平的低下，导致了城市整体建设标准不高。1919年《城市街区建筑物法》出台前，日本对建筑物的耐震标准没有统一规定。即使法律实施后，也只能对新建房屋进行规制，而不可能迅即实现既有建筑物耐震标准的升级。防火本应是城市建设不可缺少的一环，但东京市建筑物的不燃化率直到1920年仍停留在8.9%的低点上[9]59。据统计，1868至1923年，东京延烧面积超过三町的大火灾就高达34次，小规模的火灾更是数不胜数[10]。消防系统基本沿用江户时期的标准，加上设备老旧、街道狭窄，大型火灾发生时往往束手无策。再就是密集、无序的建筑挤占了城市公共空间，震前东京人均公园面积为1平方米，仅相当于伦敦的1/6[7]73，因此一旦发生灾害，疏散及避难就成了难题。综上所述，地震前东京的城市化已遭遇到严重瓶颈，城市问题丛生。东京的城市定位为日本的政治、经济和文化中心，不仅担负着首都职能，而且是京滨工业带的领头羊。而以城下町为胚胎、以封建城市为原型的东京市发展举步维艰，显然难以适应这样的定位目标。修修补补的低水平城市改造已经无法解决积重难返的城市问题，而大规模的城市建设必然涉及土地区划、街区整合及居民搬迁等一系列问题，按照当时的发展趋势可能需要十余年甚至数十年才能完成。在这种形势下，外力因素反倒成为城市实现跨越式发展的某种机遇。不期而至的关东大地震固然把城市大部化为废墟，但也提供了城市重建的机会。然而灾后重建能否实现城市的升级改造，这取决于不同派别、不同利益集团博弈的结果。二、复旧抑或复兴――灾后重建的政策之争关东大地震造成严重的人员伤亡和经济损失，不幸的是日本政府也遭遇“地震”―首相加藤友三郎突然去世，可谓祸不单行。山本权兵卫临危受命二次组阁。虽然山本抱有“举国一致”的雄心，但无奈政友会与宪政会均拒绝入阁，于是网罗了后藤新平（任内务大臣）、田健治郎（任司法大臣）等官僚政治家组成“人才内阁”。这届内阁伴随着地震而发轫，在日本又有“震灾内阁”之称[11]。然而内阁缺少议会两大党派的支持，施政时易受掣肘。这在灾后重建时体现得尤为明显。围绕着重建的目标和方针，政府内部分为复旧派和复兴派两大阵营。复旧派的主张来自最大的政党政友会和军部。当时的政友会提倡紧缩型财政政策，总裁高桥是清认为：“伦敦英格兰银行左侧道路宽不足六米、右侧亦不过九米，此足矣。故（吾国）道路亦不必扩建，尽快复旧方为上策”[12]106。军部担心灾后城市重建资金投入过大会影响军费的增长，因此也是灾后实现“复旧”即可的立场，陆军大臣田中义一甚至特别提醒藏相说：“陆军的复旧也需要相当的经费”[12]220。与之对应，复兴派的代表人物为后藤新平等官僚政治家。后藤向来标榜自己为科学的政治家，倡导“文明的生活”[13]，重视城市规划和建设。他在灾后第一时间起草了城市重建方案―《帝都复兴根本策》：“反对迁都；采用西方最先进的技术，为日本营造新首都；对地主采取严厉措施以确保重建规划的顺利实施”[14]。在复兴派看来，灾害是“建设理想首都的绝好机会”[12]39，灾后重建的目标不应是仅仅恢复到受灾前的水准，还应当以此为契机，对东京进行升级改造。山本首相本人对此亦表示支持。不管是复旧派还是复兴派，双方的共同主张都是灾后重建，只是在重建的力度和规模方面出现了较大分歧。在城市重建的某些方面，复旧是必要的阶段，例如地震中受损水道和管线的抢修、救灾公路的打通以及简易房屋的修建。然而从长远看，城市重建还应有更高的追求。因此，9月6日召开的内阁会议确立了灾后的施政方针―“第一救急，第二复旧，第三复兴”[12]48，表明政府灾后重建的最终目标是实现东京的城市复兴。9月12日皇太子颁布了《帝都复兴诏书》：“东京为帝国首都，乃政治经济之枢纽，国民文化之源泉，民众瞻仰。然突遭天灾，旧态尽失，虽如此，未失吾国首都之地位。善后策勿仅复原旧态，乃要图谋将来之发展，街巷须为之一新”[7]3-4。这不仅彻底否定了迁都论，稳定了人心，更大的意义在于明确了灾后重建的目标：不止于复旧而要达到复兴。这样东京复兴事业取得了“大义名分”。然而复旧派并未因此而善罢甘休，继续在复兴机构、预算及方案等政策方面施加压力。复兴事业的领导机构经历了从复兴院到复兴局的变更。9月27日设置的帝都复兴院是与各省厅平级的机构，负责复兴事业的决策及执行。后藤自任总裁，此外复兴院下设总裁官房、规划局、经理局、物资供给局、土木局、建筑局、土地整理局等部门，成员大都来自内务省城市规划局和铁道院，是后藤培养的“智库”。复兴院的正常运转需要一定的事业费，对此政友会在议会预算中百般缩减。1924年2月，帝都复兴院改为帝都复兴局，成为内务省的外局，只负责复兴事业的执行，而规划职能则移交给新设置的特别都市规划委员会。好在复兴事业的各项规划已由复兴院确立下来，因此这次机构的缩减对复兴事业的影响有限。在复兴预算方面，复兴派和复旧派经过反复争夺，最终使预算趋向合理化。1923年10月21日，复兴院提出7.3亿日元复兴预算方案，即政府原案。大藏大臣井上准之助从国家财政角度予以支持。然而时任枢密院院长的伊东巳代治认为7亿多日元的预算过于庞大，在灾后财政吃紧的局面下力所不逮。政友会亦步亦趋，于12月19日提出4.68亿日元的修正案，得到众议院批准。虽然此方案较之政府原案大为缩减，但复兴预算的出台为下一步复兴方案的制定提供了可能，复兴事业得以蹒跚起步。然而，在复兴事业执行过程中，预算不足的问题凸显，因此1924年加藤高明内阁不得不追加复兴预算1.26亿日元，并得到第49次议会的批准。这表明，复兴预算并非简单的一步到位，除了不同政治集团的角力外还需实践的检验。虽然复旧派对于复兴事业来说是一种政治障碍，但这种牵扯很有必要，因为复兴派多是“外来的憧憬者”[15]，空有理想和抱负，却对灾后重建的紧迫性和复杂性认识不足。紧缩的预算固然阻碍了复兴事业的扩大，却使资金的使用更为合理，避免了不必要的浪费，对灾后重建有一定的现实意义。在复兴方案方面，复旧派也迫使复兴派做出较大调整。复兴方案和复兴预算息息相关，缩减的预算要求复兴规划必须务实。最终确定的复兴方案包括土地整理、道路桥梁、教育设施、上下水道、公园、卫生设施、垃圾场、中央批发市场、社会事业和电气事业。除了道路大幅缩减外，港口和地下埋设物等事业也遭到削减。复旧派要求地方自治体承担大部分复兴任务，因此复兴事业由国家、东京府和东京市分工完成。国家完成的项目包括干线道路及附属桥梁、河川运河、大公园，以及部分土地整理，其中“（宽度）22米以上的干线道路原则上由国家完成，不足22米的辅助道路由自治体完成”[16]。东京府主要负责国道和府道的整修，即东京市区以外的郊区部分。东京市作为地震和火灾的主要受灾地，复兴任务最为繁重。尤其是在土地区划整理方面，过火街区面积的80%由东京市整理，耗资近1亿日元。其他诸如上下水道、公园、垃圾场等事业亦由东京市独立完成。复兴方案的更改虽然减轻了国家的负担，却使东京市背上了沉重的债务包袱，使之在随后的10余年内陷入了慢性萧条的困境[17]。由此可见，灾后城市复兴的决策过程就是复旧派和复兴派的博弈过程，复兴事业的最终决定也是两派相互妥协的结果。正是由于复旧派的存在，城市复兴更加理性和节制，在灾后资金紧缺的情况下能迅速启动。但另一方面，复旧派过分强调紧缩也导致了复兴事业在某些方面难以完成。三、纲张目举―灾后城市复兴的土地整理政策东京城市复兴事业经历了预算及方案等政策之争终于确定下来，但具体到道路、建筑、上下水道、公园等子项目的实施，仍需要出台适当的土地整理政策。土地是城市建设的载体。建筑物、道路等城市设施必须依附于土地才能立足。明治维新后日本建立了近代土地所有权，也由此带来了私人产权和公共事业之间的矛盾。因此，如何理顺土地产权关系是复兴决策能否顺利实施的关键