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-1-审计筑起生命工程的安全屏障—长安市区饮用水水源地安全保护绩效情况审计调查[摘要]本案例描述了长安市引用水源地安全保护绩效审计调查项目的立项、方案的编制、审计调查的实施、审计调查发现、成果转化等全过程。[关键词]水源地保护；绩效审计；专项审计调查一、审计项目概述随着淮安经济社会发展和城市化进程的加快推进，市区常住人口和用水量逐年增加。长安市区地处淮河流域下游，境内水系分布纵横交错，曾多次发生水污染事故，造成了重大经济损失，威胁了居民饮用水安全。长安市审计局从民生工程审计着手，将市区饮用水源地安全保护绩效情况作为2010年重点审计项目；审计人员攻坚克难，加强专业理论知识学习，不断更新知识结构，逐步解决专业难题，审前调查用了近2个月时间，及时编制审计实施方案，确定了审计重点和方法；建立了法律、法规和规章—行业技术标准—专家判断—审计职业判断4个不同层次的评价标准体系；现场审计历时5个多月，在审计中运用了灵活的方式方法，采用了查看资料与走访了解相结合、实地察看与现场摄录取证相结合、发放问卷调查表与聘请专家共同参与相结合、自学专业知识与向有关专家请教相结合、上下联动与内外结合相结合等方法，有效地保证了审计质量；审计工作得到市政府领导的重视和全程关注；通过审计，找出了饮用水源原水水质长期达不到Ⅱ类、某某河搬迁工程效益低下等五个方面问题，对产生原因进行分析，提出了健全体制、完善机制、合理调水等七条建议；审计结果引起了市委、人大、政府的高度关注，促进相关部门出台了多项管理制度（办法），多篇审计信息被国家审计署、省厅采用，新华日报、淮安日报、淮安电视台对审计进行了采访报道；饮用水源安全是生命工程，不容忽视，加强监督是审计的职责所在。二、审计项目选择（一）从审计价值角度考虑。水，生命之源。党中央、国务院历来重视饮用水安全问题，胡锦涛总书记和温家宝总理多次强调：环境保护工作，要着眼于人-2-民喝上干净的水。盘点长安市2003年至2009年历次重大水污染事故，淮安审计人坐不住了：2003年2月16日，淮河4亿立方米污水下泄，洪泽湖210万公斤蟹、鱼、虾全部死亡，直接经济损失近5000万元；2004年7月，淮河5.4亿立方米污水下泄，洪泽湖老子山镇龟山村1万多亩围网受损严重，死蟹25万公斤，鱼15万公斤，直接经济损失2000万元；2005年三岔河硫酸钠（芒硝）污染，致沿岸引用该水灌溉1000亩秧田遭受污染，枯死率为90%以上，直接经济损失200多万元；2008年蛇家坝（原饮用水水源地）旁鱼塘砷污染，直接经济损失790万元；2009年2月二河水源遭受人为污染，市区自来水水色异常，居民饮用水安全受到了影响。维护人民群众身体健康，加强市区饮用水源地的监督和管理刻不容缓。（二）从关注民生角度考虑。长安市审计局以科学发展观为统领，以维护民生、促进审计工作全面协调可持续的发展为出发点和落脚点，增强民本服务意识，着眼民生工程审计。2009年底，我们将政府关心、社会关注的热点和民生问题向部分人大代表、政协委员、市民广泛征求意见，经市政府同意后，确定将市区饮用水源地安全保护绩效情况列入2010年重点审计项目。（三）从审计可行性角度考虑。市区饮用水源地安全保护绩效审计调查在评价标准和评价体系方面没有现成的模式，经与专家共同研究，可以借助“三河三湖”水染污防治审计的成功经验；在项目建设和资金使用方面，拟以项目建设计划和资金批复文件要求作参照物进行评价；在审计人员配备方面，审计组有财务、工程专业人员，参审人员有多年的环保专项资金审计经验，针对环保、水利等专业知识的不足，一方面获得专家意见解决问题，另一方面通过学习、调研、借鉴经验来解决。（四）从健全机制角度考虑。通过审计调查，查找水源地在污染防治、管理能力建设、工程投资和资金使用效益等方面存在的问题，提出建设性的建议，促进完善制度，健全机制，进一步加强饮用水源的监督和管理，保障人民生命健康，满足南水北调东线淮安段输水线路的水质要求。三、审计评价标准如何对饮用水安全保护存在的问题作出客观评价针，对本项目定性评价多于定量评价的特点，审计人员建立了法律、法规和规章—行业技术标准—专家判断—审计职业判断4个不同层次的评价标准体系。（一）法律、法规及规范性文件：1.《中华人民共和国水污染防治法》，1996年5月15日全国人民代表大会常务委员会地十九次会议通过，2.《江苏省水资源管理条例》，2003年8月15日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过，3.江苏省人大常委会《关于加强饮用水源地保护的决定》（2007-3-年），4.《长安市饮用水源保护暂行办法》[淮政发（2004）11号]，5.长安市市委常委《关于研究市区自来水水源保护和污染防治有关问题的会议纪要》（[2006]第14号），6.长安市人民政府关于集中整治市区饮用水水源保护区内污染源的意见（淮政办发[2007]25号），7.长安市人民政府专题会议纪要《关于加强市区饮用水源保护工作的会议纪要》（2010年第12号），8.《长安市城市饮用水水源地安全保障规划报告》（2008.6）。（二）行业技术标准：1.《地表水环境质量标准》（GB3838-2002），2.《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)，3.《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918—2002），4.《饮用水源保护区划分技术规范》（HJ/T338-2007）。（三）专家判断。（四）审计职业判断。四、审计程序与方法该项目审计（调查）具有水源地域宽、水环境复杂、涉及部门多、资金投入大、专业人才少、社会影响大、审计内容广、审计风险高等特点，审计（调查）中严格按审计署六号令要求进行，不断创新方式方法，确保审计（调查）达到预期目标和效果。（一）成立审计协调组，助项目顺利实施。为搞好此次审计调查的组织和协调工作，长安市审计局专门成立了市区饮用水安全保障绩效情况审计调查协调小组。协调小组由局长、分管局长、农环处审计组人员、相关行业4名专家、计算机处人员组成，同时指定一名分管领导对项目全程指导、跟踪和协调帮办。协调小组主要负责把握项目进展，及时掌握调查情况并向审计组提出审计指导性意见；统一调配审计力量；研究解决疑难事项；统一做好信息上报和媒体宣传报道衔接工作等。（二）审前调查多样化，专业瓶颈求破解审前调查从2010年2月初开始，到2010年3月底结束，历时近2个月，持续时间长。根据审计质量控制办法，审前调查根据需要采取到被审计单位了解情况，查阅资料、走访有关监管部门等方式。（根据6号令细则相关内容补充）根据项目的立项背景和审计调查所要达到的目标及审计组人员对行业管理的了解程度，主要采取了四种审前调查方式。1.横向和纵向相结合方法。为了全面了解市区饮用水安全保护整体情况，审计人员分析认为体现饮用水源安全最本质的指标是水质。水质是否达标的影响因素有上游污染源和本地污染源的污染防治、水源地环境监管和水源保护工程措施的效益发挥。审计人员决定用系统论指导审前调查，从纵向和横向两个方面开展工作。横向方面，调查了解涉水管理的部门间职责履行情况；纵向方面，调查各-4-涉水管理单位组织实施的饮用水水源地保护项目的资金投入、项目运营、设计能力等基本情况。通过横向和纵向相结合，先后对长安市环保局、水利局、建设局、卫生局、国土局、农业局、交通局、市自来水公司、清浦区、清河区、淮阴区、市经济开发区、洪泽县等20多个部门（单位）以及饮用水源地保护31个项目进行了调查，基本摸清了市区饮用水源地基础环境总体情况、市区备用水源现状、市区常住人口用水总量以及各级财政2007年以来对饮用水源地保护投入资金等水源地保护的基本情况。2.抽选个别项目试审方法。由于饮用水源保护涉及的具体项目较多，审计人员按照水源保护工程、污染防治项目、日常监管专项经费三个标准从众多的项目中各选有代表性的一个项目进行近十天的初审。通过初审，增强了审计实施方案的针对性和可行性，为后期的现场审计积累了经验和探索了路子，节省了后期的审计时间，提高了审计效率。具体有三方面：一是验证了该项目立项的可行性和必要性，查找出饮用水源保护项目实施中存在的普遍性的问题，及时修正了审计思路；二是摸索了审计调查取证的具体方法，如对污染防治项目初审，摸索了查“项目申报—资金来源—资金支出—实地查看实施结果”四步骤的审计思路，指导了整个项目的全面实施。3.多渠道收集审计资料方法。针对饮用水安全涉及内容复杂，审计组决定多渠道收集资料。一是问卷调查表法。设计二张问卷调查表，一张发放到有关部门和单位，主要围绕部门职责及管水职责履行中存在的问题和困难进行调查；另一张发放到水源地、与水源地有水力交换关系的河流和上游淮河、洪泽湖周边的群众手中，主要围绕居住区周边河道沿线工业企业分布、水上运输、码头生产作业情况进行调查；二是实地观察法。针对这个项目审计有很多情况没有资料可查的情况，要全面了解项目整体情况，只有深入现场，实地察看，才能取得第一手真实的资料。针对这一特殊性，我们商请市海事局出借一艘船，邀请市电视台记者一起参与，用了近一个星期时间，对洪泽湖、白马湖、淮河、二河、废黄河、大运河、三岔河、苏北灌溉总渠等河流沿岸的企业排污口、船只流经线、生活污水排放口、农业面源污染等进行现场摄像、记录取证。为制定切实可行的审计实施方案打下了良好基础；三是材料汇报法。要求有关涉及饮用水管理的部门围绕饮用水安全保护整理2007—2009年所做的主要工作、进展情况和今后几年需要完成的任务，在饮用水安全日常管理中存在的问题、困难和解决的方法，便于快速了解全面情况，提高效率。4.自学与向专家请教结合方法。审计人员主动出击，跨越专业界限，本着缺什么补什么的原则，采取自学和向专家请教相结合的方法，加强饮用水保护方面的专业理论知识的学习，拓宽知识面，更新知识结构，逐一打破项目专业-5-瓶颈，逐步解决专业难题，有针对性地确定了本次审计调查重点，为审计方案的编制和审计实施奠定了良好的基础。5.综合分析方法。对所取得的资料进行分析研究，确定审计调查重点。一是重点调查水源地水质达标情况，分析影响水质的各种主客观因素；二是重点调查现有的管水体制的运行效率，分析影响管水效能发挥的体制、机制等深层次的原因；三是重点调查水源地保护工程投资效益，分析影响工程效益充分发挥的原因。针对上述调查重点内容存在的问题，提出改进建议。（三）审计方案定重点，专家学者齐把脉结合审前调查的有关情况，2010年3月底制订了长安市市区饮用水水源地安全保障绩效情况审计调查实施方案，协调小组对方案制定提出了明确的要求，主要包括：一是具有较强的审计风险控制意识，要充分考虑审计人员的跨专业判断瓶颈；二是严格按照《质量控制办法》和《审计机关审计方案准则》的规定起草拟定；三是审计目标要明确具体，审计内容重点突出；四是重要事项和步骤详细具体且具有较强的可操作性；五是审计分工在责任明确的基础上要因事制宜。由于审计组人员共3人，很多审计调查事项跨专业、跨部门，为了确保对审计事项的把握和理解，同一调查事项必须采取审计组人员合并取证方式。针对审计组草拟的方案，协调小组三次召开专题方案研讨会，邀请高校和科研教授、专家对专业方面的可操作性和可能带来的审计风险给予把握点评、指导，根据点评意见，再进行修改和完善，先后进行了12次修改。确保审计实施方案实施重点突出、方法适当和可操作性。审计实施方案制定流程如下：有关资料分析研究→主审编写→审计组讨论修改→相关专业完善→处长审核→分管领导审核→科研院所专家学者把脉→领导审批。（四）纵向横向相结合，立体审计查源头2010年3月30日至8月30日，审计组按照审计实施方案开展了现场审计调查工作。现场审计呈现以下特点。一是系统论指导，项目有序开展；二是取证方式灵活多样。审计中采用了内部控制测试、同一调查内容多次现场查看和摄像、专业机构检测、外部证据研判、分析性复核、专家评价等方法；三是重大问题，重点突破。饮用水源地安全最根本的体现是水质达标，而影响水源水质有多种因素。审计中必须调查清楚影响水源水质的各种因素，研究相关的管水体制、机制和监督管理中存在的