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城乡建设用地增减挂钩政策解读2011年4月29日陕西省国土资源厅耕地保护处王小庆一、什么是增减挂钩二、增减挂钩政策的作用与意义三、增减挂钩政策的出台四、如何开展增减挂钩五、开展增减挂钩的要求六、实例七、强调几个问题1、城乡建设用地增减挂钩的基本概念指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设用地的地块（即建新地块，包括建新安置地块和建新留用地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧、土地复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更加合理的目标。基本要求：项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。挂钩实施前、后土地利用变化分别如图1、图2所示。一、什么是增减挂钩图1挂钩实施前建新地块现状城镇用地拆旧地块一、什么是增减挂钩图2挂钩实施后建新留用地块现状城镇用地拆旧地块一、什么是增减挂钩建新安置地块2、城乡建设用地增减挂钩周转指标（简称挂钩周转指标）挂钩周转指标是用于项目区内建新地块的面积规模控制，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积规模最低控制标准的指标。挂钩周转指标不同于农转用指标和建设用地指标,它是对项目区内建新地块的规模控制。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行，且不得作为年度新增建设用地计划指标使用。一、什么是增减挂钩2010年5月19日至23日，国土资源部组织由派驻地方的国家土地督察局牵头的9个调研组，对天津等24个增减挂钩试点省份（包括我省）试点工作情况进行了快速调研。6月3日，徐绍史部长主持召开第14次部长办公会议，研究规范推进城乡建设用地增减挂钩工作。会议认为，城乡建设用地增减挂钩试点从2006年开展以来，总体进展顺利，各地在实践中形成了一些典型做法和经验。二、增减挂钩政策的作用与意义增减挂钩试点促进了耕地保护，推动了节约集约用地，支持了新农村建设，促进了经济发展，推进了农村土地管理制度改革，取得了明显成效，达到了预期目标。实践证明，增减挂钩政策确实可以帮助各地解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题。从服务经济社会发展大局来看，增减挂钩是一项顺势而为、行之有效、广受欢迎的好政策。从加强土地管理和耕地保护来看，增减挂钩是“占补平衡”思路的合理延伸，是破解保障与保护“两难”困境的根本出路，进一步完善推广恰逢其时。二、增减挂钩政策的作用与意义农村集体建设用地总量大：城乡建设用地规模大、增长快、利用相当粗放，特别是农村建设用地利用效率普遍较低，1997～2005年，我国农村人口减少约12300万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷（170万亩）。我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的46倍，且用地布局混乱、分散无序、粗放利用现象严重。我国农村居民点用地高达164万平方公里，接近河南省的总面积，人均用地远远超过国家标准。（资料来源：徐雪林，新华社，2006/2/17）实例：泾阳三、增减挂钩政策的出台1、政策制定背景农村耕地细碎化：耕作成本高，生产效率低下，严重影响了农民的增收和粮食的增产。三、增减挂钩政策的出台国别/年度地块（公顷）户均地块（个）户均（公顷）印度1960/610.465.72.6荷兰19502.303.27.4比利时19501.106.87.5西德19490.7010.07.0罗马尼亚19480.906.65.9希腊19500.505.62.8西班牙19451.607.011.2中国1929/330.385.62.1中国19990.0876.10.53资料来源：谭淑豪等，中国农村观察，2003/6耕地保护形势严峻，城镇建设用地供需矛盾突出：社会经济快速发展，耕地数量锐减，现存数量只比18亿亩的“红线”多出0.27亿亩。我国城镇化进程中城、乡建设用地的“双扩张”，进一步加剧了人地矛盾，保护耕地、节约集约用地的任务极为艰巨。必须扭转城乡建设用地“双扩张”问题，促进土地资源优化配置。加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径，也是今后解决城镇建设用地的一个重要途径。我省耕地保护形势日益严峻，耕地数量不断减少、质量有所降低。农用地整理新增耕地难度越来越大，适宜整理的农用地越来越少，未来农用地整理补充耕地的空间将越来越小。特别是通过二调之后，我省未利用地后备资源急剧减少。三、增减挂钩政策的出台8638.666136073.566820100020003000400050006000700080009000面积（万亩）1996年2007年图31996—2007年陕西省耕地数量变化1996—2007年陕西省耕地数量变化如图3所示。退耕还林农业产业结构调整灾毁农民自行调整2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），文件第二部分中“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”明确指出：“鼓励农村建设用地整理。城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”三、增减挂钩政策的出台2、政策制定2005年10月，印发《关于印发关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见的通知》（国土资发〔2005〕207号）。2007年7月，印发《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）。2008年6月，印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）。三、增减挂钩政策出台的背景和过程2010年12月，国务院印发了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）。2009年3月，省委、省政府主要领导与国土资源部领导举行会商，表达了我省开展城乡建设用地增减挂钩工作试点的愿望，得到了国土资源部的大力支持。2009年8月，根据省厅申请，国土资源部批复同意我省开展城乡建设用地增减挂钩试点，并批复1万亩挂钩周转指标。2009年10月，我省制定《城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》及《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》，并于11月17日召开全省城乡建设用地增减挂钩工作会议进行学习部署。指标和批复情况。三、增减挂钩政策的出台3、陕西省试点情况1、项目区设置及管理项目区组成：项目区由调整增加为城镇建设用地的地块（建新区）和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块（拆旧区）组成。项目区设置基本要求：（1）项目区应在试点县（市、区）行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区；（2）项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田；（3）项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加，质量有提高。（4）项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。四、如何开展增减挂钩2、项目区实施规划编制要在第二次土地调查和前期农村宅基地现状调研的基础上，分析本地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，依据土地利用总体规划，完成挂钩试点项目区实施规划编制（有具体的要求）。每个项目区周转指标原则上不超过1000亩。四、如何开展增减挂钩3、项目区申报挂钩试点工作实行项目区备选库制度。挂钩试点县（市、区）持申报材料向省厅提出进入项目区备选库的申请；经省厅审查，符合条件的，纳入省挂钩试点项目区备选库。申报材料内容：1、县（市、区）政府的申请；2、挂钩试点项目区呈报表；3、市（区）、县（市、区）国土资源管理部门出具的符合市、县、乡三级土地利用总体规划的意见；县（市、区）建设管理部门出具的符合城乡建设规划的意见；4、挂钩试点项目区实施规划。以上4个要件按顺序、A4版面统一装订。四、如何开展增减挂钩4、项目区整体审批项目区整体审批是对挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，统一纳入项目区进行审批。根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。项目区要制定分年度归还挂钩指标计划，挂钩周转指标从整体审批实施至归还的期限一般不得超过三年。四、如何开展增减挂钩5、申报审批流程四、如何开展增减挂钩开展调查，组织听证，进行项目区设计编制增减挂钩项目区实施规划检查、监管、验收开展项目区地块勘测定界，上报报告根据部下达周转指标情况，省厅审核后，报省政府审批省厅审查，符合条件的入省项目区备选库完成申报材料，以政府为主体向省厅申报组织实施6、省厅下达的有关文件《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》（陕国土资办发〔2009〕96号）《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》（陕国土资发〔2009〕154号）《关于做好2010年陕西省城乡建设用地增减挂钩试点项目区申报工作的通知》（陕国土资规发〔2010〕37号）《关于进一步加强陕西省2009年度城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施工作的通知》（陕国土资规发[2010]101号）《关于城乡建设用地增减挂钩试点项目区土地征收报批有关事项的通知》（陕国土资发[2010]47号）四、如何开展增减挂钩（一）申报条件建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大；当地政府重视，群众积极性较高；经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧地块复垦所需资金；土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。五、开展增减挂钩的要求（二）遵循原则1、规划统筹，规模控制。加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制与引导，推进土地节约集约利用；以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标。2、政府主导，增减平衡。以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审查、考核与管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模。五、开展增减挂钩的要求3、先易后难，统筹安排。试点区域的选择考虑各县区的经济实力和工作基础，选择有一定资金保障能力的县（区）先行开展试点。试点单位应根据自身条件，因地制宜，统筹安排，零拆整建，突出重点，分布实施，积极推进。4、自愿民主，保障权益。试点工作的各项政策和决策程序必须听取群众意见，尊重群众意愿，切实维护农民的土地合法权益，保证试点地区的社会稳定。5、以城带乡，以工促农。通过挂钩试点工作，必须改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展，进一步提高试点地区的城镇化水平。五、开展增减挂钩的要求（三）要注意的几个问题1、规划要统筹。挂钩试点必须遵循规划。试点市、县应当依据土地利用总体规划，编制挂钩专项规划，统筹安排挂钩试点工作；同时，要依据挂钩专项规划，编制项目区实施规划，合理确定城镇建设用地增加和农村建设用地复垦规模、范围和布局。五、开展增减挂钩的要求2、充分尊重农民意愿，维护农民合法权益。①挂钩选点布局应当举行听证论证，充分听取当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿强行开展，严禁大拆大建；②在拆迁补偿上，要合理评估农民宅基地及房屋价值，并给予合理补偿，优惠供应安置房。③旧村庄整理复垦的耕地，应由原农村集体经营，节约的建设用地调剂使用获得级差收益，应主要用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件；要防止以挂钩为名，随意收回或调整农民土地承包经营权。④在就业安置上，要