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-1-农业行政处罚程序及文书概述农业行政处罚程序是农业行政处罚主体在开展农业行政处罚活动时必须遵守的方法、步骤、顺序和时限的总称，农业行政处罚作为一种严格依照法定程序开展的活动，违反法定程序作出的处罚决定可能无效或被撤销。在处罚活动中，及时、规范地制作、使用相应的法律文书是法定处罚程序的组成部分，这些文书在行政复议和行政诉讼中对证明处罚行为的合法性、合理性起到重要作用。规范农业行政处罚程序及文书的制作、使用对改进农业执法工作，保护相对人权益至关重要。一、农业行政处罚（一）农业行政处罚的概念根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，行政处罚是指行政机关或者特定的组织对违反行政管理秩序但尚不构成犯罪的公民、法人或者其他组织，依照法定的权限和程序所给予的法律制裁。行政处罚是国家法律责任制度（刑事责任、民事责任、行政责任）的重要组成部分，是行政法律责任最重要的表现形式。行政机关为了有效地行使行政管理职权，保障法律、法规和规章的贯彻执行，必须以行政处罚为重要手段，对违反行政管理法律规范，但尚不构成犯罪的行为予以相应的制-2-裁。行政处罚是一种使用范围最广泛，使用次数最多，与广大公民、法人和其他组织联系最密切的法律制裁。农业行政处罚是行政处罚制度在农业领域的具体体现，农业行政主管部门或者特定的农业管理机构依照法定权限和程序，对违反农业行政管理秩序但尚不构成犯罪的公民、法人或者其他组织所给予的法律制裁。正确理解农业行政处罚的含义，应当把握以下五点：1．农业行政处罚的主体是农业行政主管部门或者法律法规授权的农业管理机构。农业行政处罚的主体是指依法能够以自己名义作出行政处罚决定并承担由此产生的法律责任的主体。农业行政处罚的主体包括两类：一是农业行政主管部门，即农业行政机关；二是法律、法规授权的农业管理机构（下文将二者统称为农业行政处罚机关）。农业主管部门依照法律、法规或者规章的规定委托符合法定条件的农业组织实施农业行政处罚时，受委托的组织应当以委托机关的名义实施处罚，由此产生的法律后果也由委托机关而非受委托组织承担，因此受委托的组织不是农业行政处罚主体。2．农业行政处罚是对违反农业行政管理秩序但尚不构成犯罪的行为的处罚。行政相对人违反农业行政管理秩序的行为，实质上就是违反农业行政法律规范的行为。农业行政处罚机关实施行政处罚要以行政相对人违反农业行政法律规范为前提。但是，并非所有违反农业行政法律规范的行为，-3-农业行政处罚机关都要给予行政处罚。行政处罚是对尚不构成犯罪的农业违法行为的处罚，对有些违法行为，如果情节、后果严重，可能构成犯罪的，农业行政处罚机关应当依法移交司法机关处理，不能以行政处罚代替刑事处罚。根据《农业部关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》（农政发[2011]2号）和《自治区人民政府自治区人民检察院关于印发宁夏回族自治区行政执法与检察监督工作相衔接的若干规定的通知》（宁政发[2011]37号）的有关要求，我厅向全区印发了《自治区农牧厅关于加强农业行政执法与刑事司法和检察监督衔接工作的实施意见》（宁农（法）发[2011]105号）。3．农业行政处罚是针对农业行政相对人的处罚。行政处罚是一种外部行政行为，其所适用的对象是行政相对人；农业行政处罚所适用的对象是违反农业行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。这一点使行政处罚与行政处分相区别。行政处分是行政机关的内部行政行为，是对与行政机关有职务上隶属关系的行政工作人员的惩处行为。4．农业行政处罚是严格依照法定程序作出的具体行政行为。实施农业行政处罚必须遵守相应的程序规定，按照法定的方法、步骤、顺序和时限进行。行政处罚必须以行政处罚决定书的形式体现并送达当事人才能产生法律效力。违反-4-法定程序将可能导致处罚决定无效，并且有可能在行政诉讼中被撤销等法律后果。5．农业行政处罚是一种行政法律制裁。行政处罚是对个人或者组织不履行法定义务的一种制裁，属于行政制裁的范畴。行政处罚是在存在违法行为时作出的，而行政强制措施既可在存在违法行为时作出，也可在无违法行为的法定情形下作出，这类强制措施的作出是为了保障办案或者消除危险状态而采取的临时性措施，不具有惩罚性。（二）农业行政处罚的实施主体实施行政处罚的主体合法，是行政处罚有效的基本要件。根据《行政处罚法》和有关法律、法规的规定，农业行政处罚可以由农业行政处罚机关自己实施，也可以依法委托给符合法定条件的组织实施。因此，目前可以实施农业行政处罚的主题有三种：1、农业行政主管部门行政处罚是行政权的一部分，应当由行政机关行驶，这是世界各国通行的做法。农业行政主管部门是国家依法设立并代表国家管理农业行政事务的机关。根据现行的农业法律、法规、规章，一般情况下，农业行政处罚是由农业行政主管部门来行使的。需要说明的是;当前我国农业行政主管部门的上下设置并不对应。国务院农业行政主管部门是农业部，但各个地方-5-情况不尽相同，有的设置了统一的农业主管机关，有的则分别设置了农业、畜牧、农机、渔业等行政机关。在这种情况下丁针对具体事项，到底哪一个机关是农业行政主管部门，应当根据地方编制部门的规定来确定。2.法律、法规授权的农业管理机构出于合理分工、责权统一、经济方便、直接高效的考虑，需要把一部分特殊的行政管理职能交由特定的组织来行使。因此，《行政处罚法》第17条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”目前，获得农业法律、行政法规授权实施农业行政执法的农业管理机构主要有:《动物防疫法》授权动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督执法工作;《植物检疫条例》授权植物检疫机构实施植物检疫执法工作;《渔业法》授权渔政渔港监督管理机构实施渔政渔港监督管理执法工作。除法律、行政法规之外，地方性法规也可以授权农业管理机构行使行政处罚权。上述获得法律、法规授权的农业管理机构均以自己的名义实施行政处罚并独立承担相应的法律责任。3.依法受委托的农业管埋机构《行政处罚法》规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合法定条件的组织实-6-施行政处罚;委托行政处罚有以下几个特点：一是行政机关委托其他组织行使行政处罚权必须有法律、法规或者规章作依据;不得自行委托;二是行政机关委托的职权应当在其法定职权范围内;不能越权委托;三是受委托的组织以委托行政机关的名义实施行政处罚，委托行政机关对其负责监督，对受托组织行为的后果承担法律责任;四是受委托的组织必须具备一定的条件，即《行政处罚法》第19条规定的三个条件：（1）依法成立的管理公共事务的事业组织;(2)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员（3)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定;五是受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。近十年来，农业部大力推行农业综合执法。《农业法》中对于健全农业行政执法队伍;实行综合执法也提出了胡确的要求。全国许多地方按照以上规定和要求;成立了主要是事业单位性质的农业行政综合执法机构。农业行政综合执法机构承担农业行政处罚工作必须符合《行政处罚法》的有关规定。因此，《农业行政处罚程序规定》中明确规定，农业行政主管部门依法设立的农业行政综合执法机构具体承担农业行政处罚工作，农业行政综合执法机构应当以农业行政主管部门的名义实施农业行政处罚，农业行政主管部门对其-7-实施行政处罚行为应当进行监督，并对该行为的后果承担法律责任。(三)农业行政处罚的基本原则农业行政处罚的基本原则，是指对农业行政处罚设定和实施具有普遍指导意义的准则。1.处罚法定原则处罚法定是行政处罚的核心原则，是对行政处罚的基本要求。《行政处罚法》第3条规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”处罚法定原则包含以下儿层含义:(l)行政处罚要由法定主体依法定职权作出。只有法律、法规和规章明确规定有权实施行政处罚的行政机关才可以实施行政处罚行为;同时，行政处罚必须在法定职权范围内作出。（2）行政处罚要有法定依据。公民、法人或者其他组织的行为，只有法律明文规定应予处罚的，才受处罚;法律、法规、规章没有规定的，就不能给予处罚。这与我国刑法对刑事责任采取法定原则出于同一精神，是依法治国、依法行政的必然要求。(3)行政处罚要依法定程序进行。作出行政处罚要严格遵守法律规定的程序，否则可能导致处罚决定被撤销的后-8-果。处罚法定原则与行政处罚中行政机关享有的自由裁量权是不矛盾的。行政机关应当在规定的处罚范围、种类、幅度以内，根据具体案件情况进行选择并作出裁决。当然，在自由裁量的范围以内，也涉及合理、适当的问题。行政执法人员要不断提高自身素质，正确把握法律规定的精神，做到正确执法、公平执法。2.公开、公正原则公开、公正是行政处罚必须遵循的另一条重要原则。公开指作出行政处罚的依据及处罚的有关内容要公开，主要包括:(1)作出行政处罚所依据的法律法规要事先公布，未经公布不得作为行政处罚的依据;(2)执法人员的身份要公开，执法人员必须出示合法有效证件，有统一执法服装或执法标志的应当着装或者佩戴执法标志，表明自己的身份;(3)依法对被处罚人作出的行政处罚要公开，行政机关作出处罚决定之前，必须向被处罚人说明处罚决定的事实、理由及被处罚人依法享有的权利。公正是指行政机关在处罚中对受罚者用同一尺度平等对待，平等公正地适用法律。公正的目的在于排除执法人员的偏私，以求查明事实，正确适用法律，作出公正处理。公-9-正主要体现为:(1)行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳;（2）处罚在与违法行为的事实、情节及社会危害程度相适应。3.处罚与教育相结合原则《行政处罚法》第5条规定:“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”对违法者给予行政处罚的同时，更应强调教育。行政处罚的直接目的是纠正违法行为，但同时也是为了对违法者和广大人民群众进行教育，提高法制观念，增强法律意识，使广大人民群众自觉地遵守法律、维护法律。4.保障当事人合法权利原则保障当事人合法权利原则的基本要求是使无辜的人不受行政处罚，使违法行为人受到公正处理，使遭受违法侵害的人得到及时有效的补救。根据《行政处罚法》的规定，当事人的合法权利主要有:(I)陈述权、申辩权。行政机关在作出行政处罚决定前，必须事先告知当事人违法的事实、处罚的理由和依据，使当事人有条件和可能为自己的行为进行陈述和申辩。当事人的陈述和申辩，有利于当事人维护自己的合法权利，也有利于防止、减少行政机关作出错误决定。(2)听证权。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证-10-或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人享有听证权。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。(3)申请行政复议、行政诉讼权和要求行政赔偿权。行政处罚是行政机关作出的单方行为。由于对事实的认定、法律的适用存在不同认识或者受执法人员主观意识的影响，行政机关作出的处罚决定在有些情况下可能是违法或者不当的。为了纠正行政机关实施行政处罚过程中的违法行为，平衡行政处罚实施过程中行政机关与相对一方明显不对等的法律地位造成的偏差，保护相对一方的合法权益，就必须建立相应的救济途径，赋予当事人提起行政复议和行政诉讼的权利。行政机关实施行政处罚过程中，存在违法或者不当行为，给公民、法人或者其他组织造成损害的，当事人有权依法提出赔偿要求。(四)农业行政处罚的适用行政处罚的适用，是指行政机关在认定行政相对人行政违法的基础上，依法决定对行政相对人是否给予行政处罚和给予何种行政处罚的活动，是将行政法律规范规定的行政处罚的原则、形式、具体方法运用到各种具体行政违法案件中的活动。行政处罚的适用与公民、法人或者其他组织的切身利益密切相关。行政处罚的适用状况，是衡量行政机关行政执法水平的一个重要标准。农业行政处罚适用中，应当特别注意以下问题:-11-1.对于同一违法行为不得给予两次以上罚款《行政处罚法》第24条规定，“对于当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该条规定针