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“新公共管理”及其对我国政府机构改革的启示广西大学公共管理学院谢舜一、我想说明我们为什么有必要了解“新公共管理”的核心理论、方法和技术，我国最近的这次政府机构改革与“新公共管理”有什么样的关系。二、在介绍新公共管理运动的基础上，讨论一下“新公共管理”对于我们今后的政府机构改革还可能会有什么启发，为了实现政府机构改革的目标我们可能或者应该做哪些准备工作。“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”“新公共管理”的核心，是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的提供中来，用于改造传统的政府公共服务模式，通过理顺整个社会公共事务的管理来实现“政府再造”。（1）针对政府机构的垄断性质，合理引入市场竞争机制，利用市场主体和市场力量来执行某些公共服务项目，参与建设经营，并利用市场竞争压力，促使服务提供主体降低服务成本，提高服务质量，以实现公共服务的“准市场化”。高效的、廉洁的政府。（2）针对政府对社会的过度干预，强调将不必由政府承担的职能转移给各种社会组织，通过提供资助补贴、减免税收优惠等方式，引导非营利组织提供某些公共服务项目。有限的、廉价的政府。（3）针对政府机构管理层级太多、官僚化倾向（形式主义、效率低下），强调政府组织结构的扁平化，强调管理重心下移，强调建构政府管理的分权模式。法治的政府。（4）建构“顾客导向”的责任政府，完善政府对社会民众要求的“回应机制”。服务型政府。新公共管理为什么值得我们学习？西方发达国家不仅市场经济管理（包括企业管理）体制比较成熟，公共行政管理（包括政府管理）体制也相对成熟。西方发达资本主义国家曾经不断地通过管理变革有效地解决了大量的社会问题。“科学管理”不仅改善了资本主义企业的治理结构，也改善了资本主义社会的阶层结构。马克思所预言的“危机”是通过管理变革来化解的。在西方国家被称之为“新公共管理”的政府改革运动（或者叫做“政府再造”运动），在上个世纪后期，也比较成功地解决了西方福利国家政府过度干预社会带来的政府机构臃肿、财政赤字、低效率、社会满意度低等问题。西方国家的管理者远比我们想象的务实（西方的资本家、政客比西方的产业工人更愿意和社会主义国家交往）、聪明或者说狡猾，他们是在管理上不断玩变革的老手。这说明资本主义制度（无论是企业还是政府）是在不断求变的，也是善于求变的。资本主义学习社会主义的东西一点也不必社会主义学习资本主义的东西少。上个世纪八十年代以来，西方福利国家的大锅饭、官僚主义、低效率等问题与我们国家政府管理上的问题有相似性。我们在发展中遇到的不少问题是资本主义国家已经很好地解决了的问题，我们有什么理由排斥资本主义国家改革的经验？既然有现成的解决（同样的或者类似的）问题的成功经验、理论、方法和技术，我们有什么理由不学习呢？抛开政治的、意识形态的方面不谈，西方政府改革的经验及其理论是值得我们借鉴的。我们是如何向西方国家学习的？我国近三十年的改革，不管结果怎样评价，事实上我们一直在向西方发达国家学习。有的方面是公开的、理直气壮的，有些方面是遮遮掩掩的、羞羞答答的。“市场经济理论”、“新发展观”等。我们的改革，直观的印象总是改革的实践先于改革的有关理论。事实上，不是没有理论，只是按照（或者改造）某些西方的理论先做了再说，或者是怕说不清楚就干脆不说。这是改革初期曾出现的一个特殊现象：做了不说，说了不做。西方的理论，我们官方不说而已，但实际上用得越来越多。最近这次的行政管理体制改革，理论背景就是“新公共管理”。有很多学者去中央政治局上课，其中就有讲新公共管理的。国家级的有关改革的纲领性文件中，多次出现一个纯西方的概念“公共管理”。我国中央政府的大部门制改革、基层政府的目标管理、公共事业和公共产品的民营化（特许经营、委托经营或购买公共服务等）、公共危机管理主体的多元化、《民间组织的管理条例》的出台、政府高层甚至早就开始研究、讨论实施“省管县”（政府管理的组织结构扁平化）等等，已经在运用新公共管理的管理理论、方法和技术。我国政府机构改革几经波折，但最近这次政府机构改革有不少新的特点。把政府机构改革看作是整个国家的行政管理体制的一部分；明确了以政府职能转变为先导或基础，政府职能转变对于政府机构改革的重要性和必要性，强调政府职能转变是机构改革的基础和前提；而对政府职能的定位，无论是表述为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，还是“三公共一公众”，都突出强调了政府管理的公共性。政府职能正在经历从“统治”到“治理”的转型。有足够多的实事表明：我们的改革就是在试图努力打造一个高效的、廉洁的、法治的、全民的服务型政府。而这正是新公共管理、“政府再造”运动的最终目标。这些新特点在理论上都与新公共管理有关。也就是说，我们可以尝试用“新公共管理”的理念、模式、方法和技术对我们政府现有的改革作一些更有解释力的说明。我们向西方国家学习政府改革的成功经验，特别要注意的问题：“政府再造”（或政府改革）是与社会整体变革相关联的。根据西方新公共管理的经验和理论，脱离大的社会变革就政府改革论政府改革是没有意义的，脱离整个社会的转型讨论政府职能的转变也是没有意义的。新公共管理在西方国家的成功运用当然是有条件的。那就是：成熟的企业管理体系、成熟的非政府的公共组织体系、高素质的社会公众等。“新公共管理”和公共管理在与“统治”的区别上是一致的：强调政府管理是一个“官民双向互动合作”的过程。不单是政府自上而下的发号施令、外在控制，而是强调民众参与公共事物管理的权利，是多元主体共同协商、平等合作地管理社会公共事物。政府能否按照“公共管理”的要求，实现其机构改革目标，很大程度上取决于整个社会能否就公共事务管理形成一整套有效的机制，企业和民间社会能不能管好自己的事情。因而，只有在政府、企业、非政府的公共组织共同构成一个完整合理的分工、分权、分责的管理体系的条件下，政府机构改革的目标才能顺利实现。过去我国政府体制改革不成功也是有客观原因的，不具备西方国家相应的社会条件。我不认为中国政府故意要把机构弄这多，也不认为我们的官员天生就爱权力、天生的就爱多管闲事。实际情况可能是，在很多时候、在很多地方是客观情景所迫。任何管理上的问题主要发生在两个相关的方面：“事”（工作的处理）和“人”（人员的安排）。政府职能转变的困难主要表现在与社会组织体系相关联的社会分工上：政府不该做的事政府没有办法不做；影响到政府该做的事情政府做不到位。机构改革的困难主要表现在人员的调整上：想要的人请都请不进来，不想要得人赶都赶不走。政府改革要成功，要求我们，应该改变一下让政府机构那么臃肿、人员那么多、效率那么低的社会条件。我国的政府改革同样需要有相关的社会条件作为支持。如果按照新公共管理的管理理论模式来改革我国的政府机构，我们可以为成功地进行政府机构改革做些什么准备？①成熟的企业体系和发达的经济基础。经济不发达地区的政府转型靠自身的力量是很难成功的。中国尤其是广西的工业化程度太低而不是太高（我们在低端产业赚钱太辛苦了），基本的经济问题没解决，我们的政府部门就没有条件从原有的管理模式中全身退出。在一个工业化程度很低、企业没有创造财富的活力、经济落后的地区，政府不得不主导或较多地干预地方经济的发展；在民间社会不成熟、非政府领域自治能力弱的地区，政府不得不承担较多的社会职能（政府职能的转移找不到恰当的承载主体），政府不得不接受民众对政府的过度依赖，很多事情政府想不管都不行。没有成熟的企业体系，政府为谁服务?没有合格的演员导演只能自己来唱戏。政府大力推动地方经济发展是很正确的选择。政府干预经济的合理程度，可以因各地经济发展程度的不同，应该有差异。②公民教育与市民社会的培育。为什么会有“走形了得自治和民主”。民间组织与市民社会的发展与成熟。为什么大家喜欢挤在政府机构中？为什么“企业”、“政府”、“民间组织”这些不同类别的组织之间不能实现有效的人员流动？美国的教授可以做国务卿，退下来可以去大学、去企业、去基金会。我们的精英为什么这么集中于政府机构？如果有一天我们的社会精英先去做成功的企业家、做知名教授然后才去玩政治，我们政府机构改革就容易多了。我们应该创造让社会精英愿意去企业、去民间组织创造事业的条件。③信息网络技术的普遍推广、应用。管理技术手段的革新是政府管理模式创新所必需的。江苏省去年弄了一个村村通网络的工程。这也是政府改革的一个很重要的基础条件。技术与组织结构的关系。扁平化组织结构的技术条件。没有技术支持的“机构精简”，会使政府“变小”的同时也“变弱”了。“小而强”的政府是通过新技术的支持实现的。技术与组织产品（服务)质量的关系。没有技术支持的“服务”，对于民众而言是新的“形式主义”。比如，没有电子政务，民众表达诉求的成本就太高了。在中国，公共管理还算是一种新的理论，新公共管理是不是太超前了？有人认为这理论应用起来还为时尚早。运用新公共管理的管理理论、模式、技术和方法管理改造我国的政府管理模式，当然是需要相关前提条件的。但是，在前提条件不成熟的情况下，我们可以做一些工作促成这些社会条件尽快成熟起来。我希望今天我向大家介绍的新公共管理理论能给大家提供一些背景知识，方便大家对我国现阶段的政府机构改革有一个更自觉的认识，我也希望能帮大家对我国政府未来的改革趋势有一个更合理的判断。