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第三讲政策工具引言•政府是如何推行政策的呢?即政府用什么政策工具或控制手段来部署和贯彻政策.如:政府不但要决定是否要对水质恶化采取行动,而且还要决定应该通过何种手段来达到目的:是该通过群众性活动来敦促人们摒弃污染行为呢,还是制定规则禁止一切引起污染的行为,抑或向污染公司提供补贴,以鼓励他们采用更安全的生产技术等,这种对于政策手段的选择可能引发的争议往往不亚于政策本身的选择.政策工具的分类•1.决策者想象中的解决政策问题的可选工具是有限的.学者们做了大量尝试来阐明可供决策者使用的政策工具,并将这些工具进行有意义的分类.遗憾的是没有两种分类是一致的.•2.最早尝试将政策手段分类的是20世纪60年代早期的德国经济学家基尔申(E.S.Kirschen)和他的同事们.基尔申调查研究了是否存在一整套贯彻经济政策的手段,这些手段可以引导适宜的政策结果.•3.库什曼、洛伊、达尔、林德布罗姆(Cushman,Lowi,DahlandLindblom)等政治科学家做了类似的研究,但他们的分类都倾向于对复杂的政策手段进行笼统的划分,比如划分为涉及政府规则的手段和不涉及政府规则的手段.•4.莱斯特·萨拉蒙(LesterSalamon)将这种研究稍稍推进了一步,增加了支出手段和非支出手段的分类.•5.克里斯托弗(Christopher)提出了一种更加系统的分类方法,他曾提出所有政策工具都在利用四种主要的管理资源中的一种.他说政府通过所掌握的信息(节点)、法律赋予的权力(权威)、它们的资金(财富)以及正规的组织机构处理公共问题.•6.麦克唐奈和埃尔莫尔(McDonnellandElmore)也使用了对政策工具的四重分类法,他们按照最终目的分类.政策工具可被分为“命令”、“劝导”、“提高能力”和“制度变迁”.•7.所有这些分类都存在问题.有些分类过于宽泛,在同一类别中包含了不相关的政策工具.有些分类则将一些政策工具排斥在外,胡德提出的分类表就存在这样的问题.•8.加拿大政策科学家布鲁斯德林和理查德菲德(G.BruceDoemandRichardPhidd)提出了另外一种政策工具分类方法,他们主张以政策工具的强制性程度为标准进行分类,认为“自律”是强制程度最低的政策,而“全民所有”则是强制程度最高的政策.•9.与其小心区分前文所及的强制性程度,不如聚集于一种更加简单而完善的分类标准,即政府提供物品与服务的水平.用这个分类标准,我们可以将不同的公共政策工具放在一条以完全自愿(提供)和完全强制(提供)为两端的轴上.按照政府的介入逐步升高的程度排序,他们是家庭和社区、自愿性组织、私人市场、信息和劝诫、补贴、产权拍卖、税收和使用费、管制、公共事业和直接提供.•10.理论上,所有的政策主体都具备完成一定数量的工具功能;换句话说,绝大多数工具在一定程度上都是“可替代”的.自愿性工具•自愿性政策工具的主要特征:•1.不受或很少受政府影响.期望中的任务是在自愿的基础上完成的.•2.自愿性政策工具是经济政策和社会政策的重要补充.•21世纪以来,伴随着政府作用的加强,强制性政策工具层出不穷,但是无论如何,许多公共问题都是以自愿性政策工具来解决的.•一.家庭与社区•1.政府首先可以用来作为补充性政策工具的自愿性政策工具是家庭和社区.在所有的社会关系中,朋友和邻居提供了大量的物品和服务,政府可以采取措施来扩大那些对于实现政府政策目标有帮助的物品和服务的影响.政府可采取间接手段,也可采取直接手段.•2.所有社会形态都把照料家人和其他亲友的行为视为一个人应负的重要责任.在这种情况下,儿童、老人和病人通常都能得到应有的关照,主要是对他们进行照看,但需要的时候,金钱资助也是常见的方式.•3.促使家庭和社区成为公共政策工具之一的主要优越性是,他们不需要政府支出什么,除非政府选择对家庭和社区的这些行动进行授权或提供补贴.•4.有一些严重的缺陷.例如,在解决复杂的经济问题时,基于家庭和社区的政策通常显得乏力.由政府集中提供服务则比由家庭和社区分散提供服务更具有规模效应.一味地依靠家庭和社区的力量来解决公共问题还有可能存在不公平,因为许多人没有可依靠的人,或者可依靠的人没有经济来源,或者可依靠的人不愿意去照顾他们.•二.自愿性组织•1.自愿性组织是指“既不是(政府)强迫成立也不是以赢利为目的的行为组织”.比如组织慈善者向穷人或临时避难所中受伤害的妇女、收容所中出走的孩子等提供保健服务、教育以及食品等活动,就是这类组织常见的活动.•2.非赢利的慈善组织曾经是满足那些无自理能力的社会成员基本需求的主要渠道.事实上,在美国这样一个被视为个人主义和唯利是图的发源地的社会中,非赢利的自愿性组织提供了比政府更多的社会服务.•3.就理论上而言,自愿性组织是提供大多数经济和社会服务的有效工具.如果能够依靠个人自愿行动来提供社会保险或保健、教育服务,或者建设大坝、道路,那将无疑能节约很多成本.自愿性组织具有灵活性和迅速反应能力,还能提供实验的机会.•4.然而,在大多数社会中自愿性组织的作用都受到严格的限制.它们大多无法为解决经济和社会问题付诸努力.因为大量的自愿性组织演变为官僚机构或事实上与政府组织没有什么区别,他们的效率和效果受到了影响.•三.市场•1.最重要也是最具争议的自愿性工具是市场.市场是消费者和生产者之间自发互动的场所,前者追求的是用有限的资金购买最多的物品,后者追求的则是利润最大化,双方相互作用的结果是市场提供了使双方都满意的产出.•2.市场是特定社会环境下备受推崇的工具.它是有效提供绝大多数私人物品并能有效配置资源的最有效率的途径,它能保证资源按照私人支付意愿所反映出来的社会价值分配到相应的物品与劳务上.•3.在另外一些情况下,市场工具则可能是不适用的.市场不能用来提供公共防卫、警察、路灯以及其他类似社会需要的物品和劳务.市场还是一个十分不公平的工具,因为它只满足那些有能力购买的人的需要.强制性工具•强制性工具•-----强制性政策工具也被称为直接工具,强制或直接作用于目标个人或公司,后者在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地.•一.规制•1.迈克尔·里根给出了一个合情合理的定义,他将规则定义为政府要求一部分个人或机构履行一定行为的程序或行动方案,多数情况下都是针对私人的,有时候也会针对公共问题.•2.一些规制实际上就是法律,其执行包含了警察和司法系统.然而,多数规制是由立法机关制定的管理性法令,并且由政府部门或特定的政府机构(在美国是独立立法委员会)监督管理,该机构是拥有自主权的日常政府管理机构规制,规制有多种形式,包括规则、标准、特许、禁令、法令和执行令等.•3.经济规制对产品的价格和数量,或投资回报,进入或退出某一行业进行管制,规制的目的是纠正市场力量运行所导致的不平衡问题.•4.社会规制指那些针对健康、安全和社会惯例方面的管理法规.比如各种雇用关系中的歧视问题等.社会规制更多地针对物质和道德方面的福利问题,而不是钱包问题.•5.规制作为政策工具有它的优越性.•---(1)首先,因为政府不必事先弄清政策对象的偏好,所以制定规制所需的信息比自愿性工具和后面将要介绍的混合型工具所需的信息少.•---(2)当出现预料之外的情形时,比如,出现了描写恋童癖好的电影和影碟,简单的处理办法是发布规制禁止拥有类似产品,而不必设法劝阻生产商和分销商.•---(3)只要政府完全掌握了相关信息并且目标明确,规制的管理比其他政策工具的管理更有效率.•---(4)因为规制有较强的可预见性,使得执行当局和计划当局共同颁布规制成为可能.•---(5)相关地,规制的明确性使得它们更适应于应对危机状态而且做出快速反应.•---(6)与补贴和税收激励措施相比,规制的政策成本更低.所需要的只是一个管理机构来保证规制得到遵守,而不是既需要监管机构又要提供财政激励.最后,当公众或下级机构希望政府采取迅速而明确的行动时,规制还可以发挥政治动员的作用.•6.规制也存在缺陷.•---(1)规制经常扭曲自愿和私人行为并导致经济低效率.•---(2)有时候规制还会遏制创新和技术进步,因为规制关于市场保险的规定保护了现存的公司,而限制了试验的机会.•---(3)规制往往缺乏灵活性,不允许随机应变,导致决定和结果与政策目标相左.•---(4)从管理角度而言,不可能对任何不受欢迎的行为制定规制.•---(5)最后,规制委员会的强制成本比较高,因为信息成本、调查成本和诉讼成本等可能使得政策制定过分法制化和敌对化.•二.公共企业•1.公共企业(又称为国有企业、国家企业或准国营企业)可以把它看作是规制的一种极端形式,“在那里规则制定得十分详尽,乃至囊括了所有活动,成为组织管理的内部指令”.•2.公共企业的三大特征:•---(1)首先,他们包括一定程度的公共所有权.•---(2)公共企业受到政府不同程度的控制或直接管理.•---(3)公共企业生产的产品是用来销售的,而不是像国防、路灯等无法直接向使用者收费的公共物品.•3.公共企业作为政策工具为政府提供了不少便利之处.•---(1)首先,当由于资本成本过高或预期收入低的原因,使私人企业不能提供社会所需的足够的某些物品与劳务时,公共企业就是一个很有效率的经济政策工具.•---(2)其次,在许多情况下,建立公共企业所需的信息成本比使用自愿性工具和规制要低一些.•---(3)从管理角度而言,如果规制已经被广泛使用,公共企业可能会简化管理.•---(4)最后,公共企业创造的利润可以充实公共基金,并用来支付公共支出.•4.公共企业的不足之处也是显而易见的.•---(1)首先,因为公共企业的管理者可以采取很多规避手段,所以政府往往发现自己很难控制公共企业.•---(2)因为即使公共企业长期经营不善也不会导致破产倒闭,所以他们往往低效运行.•---(3)最后,很多公共企业拥有垄断地位,如电力公司和供水公司,垄断使他们得以将低效率的成本转嫁给消费者,这与处于垄断地位的私人公司的战略没有什么不同.•三.直接提供•1.最基本的也是使用范围最广的工具:直接提供.政府可以直接履行职能,解决问题,比如动用公共财政资金,通过政府雇员直接向社会提供物品与服务而不是等待私人部门去做政府希望他们做的事,也不比发布规制要求私人部门或者通过半自治性质的公共企业来完成相应的任务.•2.直接提供政策工具具有以下优点:•---(1)首先,与其他强制性政策工具相类似,因为信息成本低,所以直接提供政策易于建立.•---(2)大量机构要求直接提供以使他们得以获得高效运转所需的资源、技能和信息.•---(3)直接提供避免了间接提供下的很多麻烦,比如讨论、协商等,需要大量信息,往往使人们过多地将注意力集中于讨价还价而不是事情的结果.•---(4)直接提供允许交易国际化,这使得很多事情不必间接进行,使得交易成本最小化.•3.直接提供政策工具的缺陷也十分明显.•---(1)首先,民主、自由社会中官方机构做事往往以缺乏灵活性为特征,他们注重法律规则的价值,信守正规的操作程序.•---(2)凌驾于机构与官员之上的政治控制会影响到社会物品与服务的提供,使政府往往采取干预的手段为政府的再次选举服务而不是为公众服务.•---(3)由于官僚机构不是竞争主体,他们往往不会充分重视成本问题,而这些成本最终将由纳税人承担.•---(4)项目的执行可能会因为政府内部机构职能的交叉与冲突而陷入困境.混合型工具•混合型工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征.混合型工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时,可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程.•一.信息与劝诫•1.信息发布是一种温和的工具,它向私人和公司传递信息,希望他们按照政府的意愿改变他们的行为.信息通常具有普遍性特征,目的是给予民众更多的知识,使他们能遵照建议做出选择.•2.劝诫或说服教育仅仅比发布信息略多了一些政府行为色彩.它要求付出努力改变目标主体的偏好或行为,而不只是告知他们,鼓励他们按照希望的方式改变行为.劝诫的事例包括敦促人们保持节制和健康,不要浪费水和能源,使用公共交通工具等.•3.劝诫有很多好