试论我国公共政策终结的障碍：原因及对策

龙源期刊网试论我国公共政策终结的障碍：原因及对策作者：罗丹来源：《决策与信息·下旬刊》2013年第11期摘要公共政策终结是政策过程的重要环节，然而，由于政策终结总是伴随着变动和利益的再分配，因此容易遇到各种困难和障碍，在政策终结的过程中，政策终结推动力和政策终结抑制力始终并存，这要求公共政策决策者对双方力量都有深刻了解。本文以力场理论为依据，试通过分析政策终结推动力和抑制力的对比情况，找出我国公共政策终结存在障碍的原因，并在此基础上提出可行的解决对策。关键词政策终结障碍力场理论中图分类号：D601文献标识码：A一、文献回顾与理论工具简介西方学界对政策终结的研究起步较早，通过多年的观察和案例剖析，对公共政策终结的研究比较深入。DeLeon在分析了公共政策终结的性质、类型和方式的基础上，对影响公共政策终结的一些因素作了深入探索，进而结合现实当中的情况，把公共政策终结可能遇到的障碍做了如下总结：心理上的不愿意、组织或制度的持续性、动态的保守主义、反终结联盟、法律上的障碍、高昂的终结成本。在此基础上，Kirkpatrick等一批美国学者也从内、外部两个方面分析了影响政策终结的因素，他们认为组织目标的复杂性、组织的隐匿性、组织具有的影响、组织利益的分配，以及占主导地位的政治意识形态、公共政策终结同盟的大小强弱和决心等，都对政策终结有非常重大的影响。以上一些学者同时也发现在西方发达国家当中，政策终结总是会遇到各种障碍，并非总是一帆风顺的。我国学者舒绪纬则认为我国政策终结的障碍主要来自政策、资源和目标团体三个方面，而通过进一步分解，他发现这三个面当中人为因素所占比重最大，并且认为政策终结能否顺利主要看是否具有“人和”这个条件。通过以上文献回顾我们发现，中外学者对公共政策终结的问题都进行了许多探索，也认为在政策终结过程中存在许多障碍。然而现有的研究很少运用相关的理论工具来分析问题。笔者认为政策终结之所以存在障碍，正是因为在整个政策终结的过程中存在这两股相互作用的力——推力、拉力。而这两股力量包含的内容也很复杂，本文试图从力场理论的角度出发，总结政策终结过程中的影响因素，分析政策终结有始无终的原因，并在此基础上提出相应的对策建议。力场理论是理论力学的一个基本理论。从力场理论的角度来看，政策终结意味着维持与变更政策的两种力量均衡格局发生改变，即主张终结现行政策的力量占优势时，产生终结政策的强烈需求，并在一定的条件下促成公共政策终结。反之，则维持现状。公共政策终结的推动力和抑制力共同决定着公共政策终结是否发生，即公共政策终结与否取决于各种力量较量。因龙源期刊网此，政策终结倡导者必须全面分析各方力量，创造有利于公共政策终结的环境，努力使得推动力大于抑制力。二、我国公共政策有始无终的问题任何政策都有时效性，即政策周期，政策终结是政策过程中的一个重要环节，然而这一环节往往被人们所忽视。公共政策终结就是公共政策决策者通过对政策进行审慎评估后，采取必要措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为，是公共政策有效实施过程中不可或缺的环节。恰当的公共政策终结，是一种慎重而合法、合理的政治行为，在公共政策过程中具有特殊意义。然而，由于公共政策涉及利益面广，所反映的问题比较复杂等原因，造成政策终结存在诸多障碍，并导致我国政策存在一种有始无终的现象。公共政策终结涉及诸如入员、机构、制度等一系列因素，因此公共政策的终结必然会存在许多的障碍。我们必须认识到政策的产生和存在是人为的结果，政策终结必定会是人为选择和博弈的过程。政策有始无终的情况恰恰说明我国政策终结当中的推动力远远不足，使得许多不合时宜的政策继续存在和运行着。不能够及时终结的政策需要继续消耗政策资源，提高政策运行成本；其次，如若不能够及时终结那些因过时的、失效而导致绩效低下的旧政策，就无法及时出台适应新形势的新政策，不能保持政策的周期性良性循环，公共政策绩效也无法提高。公共政策存在障碍主要表现在政策终结抑制力与政策终结推动力的长期博弈。由于公共政策意味着社会利益的分配，因此公共政策的终结往往会导致一定现状的改变，使得某些与政策有关的组织和个人的利益受到影响，特别是那些政策受益者、政策制定者和政策执行机构的负责人，更是与之有着切身的厉害关系，因此这些人在政策终结过程中成为了主要的抑制力，他们会想尽办法制止政策终结。而根据美国政策学家琼斯提出的政策周期理论，任何政策都应存在一个制定——执行——评估——终结的自然过程，同时他还提出，新的政策往往不会凭空出现，常常是原有政策的延续。因此我们可以知道政策终结是个去糙取精的过程，有利于政策的发展和完善。对于政策终结我们应该给予足够的重视，同时我们也应该看到政策终结可能带来的更大益处，这些都是政策终结的主要推动源头。而在我国，政策终结抑制力常常成为胜利的一方，造成我国政策终结总是比较保守，当断不断，许多已经过时或者是存在问题的政策仍旧没有及时废止，政策有始无终的现象比较常见。三、基于力场理论分析公共政策终结存在障碍的原因根据力场理论观点，我国公共政策终结存在障碍的根本原因是政策终结推动力小于抑制力，即推动力与抑制力出现不平衡，并偏向于抑制力。下面将从上述两个方面来分析公共政策终结存在障碍的原因。（一）推动力不足。龙源期刊网、政府内部推动力不足。（1）政府财政成本压力。政府终止一项政策需要付出的成本，不仅只有推动终结和寻求支持的费用，还包括政策已经投入的巨大成本。即终止一项政策需要计算付出成本和沉淀成本的总和。每一项政策的运行都涉及不小的一笔政府资金，在政策运行一段时间之后终止一项政策，会让政府部门认为前期投入无端消失，面对外界质疑时也难以作出回应。尤其在财政有限的情况下，若政府部门终止一项政策的代价过高，会让政府部门对政策终结产生迟疑，继而出现政策延续、推迟终结等情况。（2）政府领导人规避风险。中国传统的“中庸”思想仍旧深刻的影响着我国的各级领导人，面对风险和挑战，大部分领导者都倾向于选择回避。然而任何政策的终结总是意味着一定的变动和风险。一般情况下，如非必要，政府的领导者都更加倾向于维持稳定的现状，对政策终结的变动和风险持观望的态度。因此，在这种情况下，领导者缺乏足够动力推动那些过时的或本身存在缺陷的公共政策顺利终结。2、政府外部推动力不足。政府信息传播系统具有相对封闭性，造成政府与社会公众之间的信息不对称。公众缺乏对政策终结信息的了解，加上普通公民自身认知能力的限制，是社会公民难以成为政策终结推动力的根源之一。此外，参与公共政策终结的成本和途径，限制了社会公众的参与能力和参与程度，“冷漠”却是其最优的选择。因此，政策终结总是比较难以获得外部推动力量。（二）抑制力过强。1、政府组织内部所形成的抑制力。政策的实施具有相对稳定性，相应的政府实施机构也有稳定性。一项政策的终结往往会导致政府组织机构的变动，当组织感受到终结的威胁时，它会千方百计减轻所面临的压力，想方设法延续自己的生命，组织自身的这种特性会成为抑制政策终结的一股力量。另外政府内部的工作人员，不管是政策的制定者还是执行者，他们对政策都倾注了很多的智慧和精力，对工作成果会感到珍惜，政策执行成果能够给他们带来权力、尊严和利益。对政策的终结就是剥夺他们的既得利益，产生抵触情绪便是很自然的现象。2、政府外部抑制力过强。（1）传统观念对政策终结的抑制力。政策终结的困难之一表现在社会上占统治地位的理念或者价值观念问题上。旧政策存在时间久了容易在社会上形成习以为常的理念，容易使人们产生依赖心理，一旦要终止这些旧有政策时就很容易使人们产生不适的感觉，从而成为政策终结的一股抑制力量。龙源期刊网（2）来自利益受损个人或团体的抑制力。如果某项政策的终结会造成特定群体的利益受损，那么受到损失的个人或群体则会成为政策终结的外部抑制力，他们可以通过各种途径来表达自己对终结政策的不满，从而阻碍政策的终结。四、基于立场理论消除公共政策终结障碍的对策作为一项困难重重，十分复杂的政策行为，政策终结要求决策者运用聪明才智高超技巧，采取灵活多样的手段，加以妥善处理。根据力场原理，要顺利实现政策终结，必须使推动力大于抑制力，要使推动力大于抑制力，政府有三种可供选择的方法：一是增加推动力；二是削弱抑制力；三是增加推动力和减少抑制力并举。纵观上述三种方法，第三种方法最为有效。因此，为了更好地消除政策终结的障碍，我们需要从以下两个方面着手，来克服我国政策有始无终的难题。（一）增加推动力。1、公开政策评估结果，争取支持力量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，在很大程度上决定了政策终结的推动力大小。政策终结倡导者必须想尽办法争取各种力量的支持，以推动政策终结的实现。政策终结和政策评估都是政策过程的一个环节，通过政策评估就可以确定政策是否需要终结。公开政策评估结果，首先可以争取到潜在的支持者。公开政策评估结果，甚至可以争取到由于政策终结利益受损可能不大的个人或团体。公开政策评估结果，揭露某项政策无效，可以让人们明白为什么政策必须终结，转变对政策终结的态度，成为政策终结的支持者和推动力。2、适当运用强制力推行。任何一项政策的终结，都会存在推动力和抑制力的抗衡，在细节方面双方很难取得统一意见。当一项政策确实存在问题，不适宜继续存在下去时，一味的观望等待容易导致失去政策终结的良机。这时需要政策终结的操作者运用强制力，如下达行政命令，发布行政决定，甚至裁撤有关单位领导人的职务等。这也是政策终结倡导者在增进政策终结推动力时的一个有效办法。当然这需要政策终结的操作者具有政治魄力，能审时度势，当机立断。不过这种方法不能滥用，否则易引起严重后果。由于三聚氰胺事件，国家质检总局认识到“免检产品”也会存在严重质量安全问题，因此在在事件爆发之后不久，对《产品免于质量监督检查管理办法》直接予以废止，进一步严格把关食品安全。（二）削弱抑制力。1、适当给予利益补偿。政策终结的抑制力过于强大的一个原因可能是缺乏利益补偿机制。政策终结会打破原有的利益分配格局，然而新的利益分配格局尚未建立。因政策终结而利益可能受损的个人或团体会龙源期刊网意识到威胁而空前团结起来成为政策终结的抑制力。如果能够对政策终结的受损者进行适度的利益补偿则可以减少政策终结的抑制力。利益补偿的范围较广，有直接的经济补偿，如一次性了断的经济补偿；还有间接的经济补偿，如组织撤销后人员的去向。2、旧政策与新政策并行出台。政策终结意味着打破原有的利益分配格局，这样总有一些人或团体的利益受损，成为政策终结的抑制力。但是如果我们能同时构建新的利益分配格局，出台新的政策，就能够大大减少政策终结的阻力。新政策的出台可以使人们在丧失对旧政策期望的同时获得一个新希望，如此一来原本的政策终结阻力将在很大程度上得到削弱。如1994年开始的我国税收改革政策就是利税分流包干政策的终结与分税制政策同时出台，收到了良好的效果。3、选择有利的终结时机和焦点。机遇对成功的政策终结至关重要，选择恰当的时机是政策终结成功的一个重要因素。有时，政策终结成功与否完全依赖于时间和机遇。这种时机有很多，如因旧政策的执行引发了重大事件，如孙志刚案。在这种时刻，民众往往会高度一致，支持政府的决策。这种策略的另一种形式是利用舆论的力量转移公众焦点。将公众注意力的焦点引到另外的事件，以降低公众对政策终结的关注度。4、适当折中妥协。在实践过程中，折中妥协不是对原有目标的放弃，而是在一定的压力之下放弃次要的目标，作为交换更加坚持和强调主要的目标。这种策略是在特殊情景之下为了顺利推动政策终结的必要措施，可以在一定程度上削减抑制力。这也是马克思主义“原则的坚定性和策略的灵活性”这一原理在政策过程中的体现。这种方法运用的前提是：由于条件不够成熟，政策终结的阻力过于强大，而政府又必须进行政策终结。在这种情况下，政府做出必要让步以削减过大的抑