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2008年12月代建制的基本理论与实务TheoryandPracticeofAgentConstruction尹贻林教授博士天津理工大学2009年04月2008年12月一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制实施中的关键问题代建制的基本理论与实务一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月3第一部分政府投资项目管理的制度变迁一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月4政府投资项目内涵与外延的变化•政府作为单一投资主体•投资主体多元化格局•融资方式多样化•政府投资范围和方向竞争性项目、基础设施项目、公益性项目政府投资与公共项目政府投资项目与非政府投资项目私人融资与公共项目公共品与公共项目一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月5政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。具有以下特点：⑴产出具有非私有品性；⑵较大的正外部性；⑶与竞争性建设项目的目标不同，不完全以盈利为目标⑷成本与收益构成复杂；（一）政府投资项目概念及特点一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月6序号分类项目属性公共项目实例投资主体权益归属1可收费性公共项目纯经营性公共项目收费高速公路，桥梁等社会资金谁投资谁受益准经营性公共项目煤气，地铁，轻轨，自来水，收费不到位的公路政府适当补贴，吸引各方投资谁投资谁受益政府一般不考虑回报2非经营性公项目（政府投资项目）敞开式城市道路等政府投资政府公共项目类别及投资主体分类一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月7纯公共项目、准公共项目与经营性公共项目的需求区别：纯公共项目准公共项目经营性项目功能发挥社会效益基本上没有经济效益的工程既有社会效益又有经济效益的工程以经济效益为主的工程项目范围:非收费道路桥梁、学校、政府办公大楼综合性水利工程、地铁、会展中心高速公路一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月8(一)我国政府投资项目管理制度变迁历程公共房屋；自建模式计划经济阶段(1949-1978)基础设施：国有企业模式工程指挥部模式体制转轨阶段(1978-2000)体制转轨阶段(1978-2000)公共房屋：自建模式基础设施：项目法人制市场经济阶段(2000至今)非盈利性项目：政府采购模式代建制盈利性项目：项目法人制私人融资模式我国政府投资项目分类标准:根据使用功能分为公共房屋和基础设施---------计划经济阶段及体制转轨阶段根据项目的经济效益分为营利性项目和非营利性项目,公共房屋及没有收益的基础设施属于非营利性项目,其他基础设施属于营利性项目---------市场经济阶段一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月9（二）计划经济阶段１、自建模式,通常又称基建处模式,是指在国有机构(也称为使用单位,包括国家机关、政党组织、社会团体、事业单位等)内部设立专门的基建处,负责该部门的用房。例如大学设有基建处,负责教学楼、宿舍楼等的建设。计划部门财政部门行业管理部门国有机构项目立项阶段：（１）国有机构提出需求（２）计划部门批准投资阶段：（３）国有机构编制预算（４）财政部门拨付资金建设阶段：（５）国有机构建设使用阶段：（６）国有机构使用（７）行业监管适用项目：公共房屋（１）（２）（３）（４）（７）（６）（５）一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月10２、国有企业建设模式国有企业模式,即政府将计划好的项目交由国有企业建设,之后再设立专门的运营单位来运营。这种模式主要适用于中、小型的基础设施项目。适用项目：中小型基础设施计划部门财政部门行业管理部门国有企业运营单位项目立项阶段：（１）计划部门立项，再将任务交给国企投资阶段：（２）国企编制预算（３）财政部门拨付资金建设阶段：（４）国企负责建设使用阶段：（５）移交（６）使用（７）行业管理部门监管（１）（３）（６）（４）（２）（７）（５）一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月11３、工程指挥部模式,政府设立临时性的工程指挥部,对计划的项目进行建设,再交给运营单位的模式。这种模式一般适用于大型的基础设施项目。计划部门财政部门行业管理部门工程指挥部运营单位项目（１）（３）（６）（４）（２）（７）（５）立项阶段：（１）计划部门立项，组建工程指挥部投资阶段：（２）指挥部编制预算（３）财政部门拨付资金建设阶段：（４）指挥部负责建设使用阶段：（５）移交（６）使用（７）行业管理部门监管适用项目：大型基础设施一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月12计划经济阶段政府投资项目管理模式优缺点：优点缺点自建设模式快速灵活,针对性强,能迅速满足各国有机构的项目需求。1)易导致超支。2)权力集中,易滋生腐败。3)机构庞大,管理成本很高。４)管理机构非专业,不利于经验积累。国有企业建设模式便于政府对基础设施建设的全面控制,便于管理经验的积累,管理的专业化水平也比较高。工程指挥部模式能有效利用政府的力量,具有非常强的协调能力,能有效地解决征地、移民、地区利益协调等社会问题一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月13（三）体制转轨阶段2019年,国家计委颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。随后,项目法人制在水利、交通、铁路等建设领域广泛推行,成为基础设施建设遵守的基本管理制度之一。项目法人制的特点：将建设、运营两阶段结合起来,能有效地解决所有者缺位导致积极性不足的问题。虽然是由政府投资,但项目公司为了后期运营效益,会把公共项目当作自有项目来建设,尽量控制投资和保证质量。另外,项目法人的性质是独立、自主的经济实体,不再受政府的控制,这有利于构建公平竞争的市场。一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月14计划部门财政部门行业管理部门项目公司项目适用项目：营利性基础设施项目（１）（２）（３）（４）（７）（６）（５）立项阶段：（１）计划部门立项投资阶段：（２）项目法人编制预算（３）财政部门拨付资金建设阶段：（４）项目地法人建设使用阶段：（５）项目法人运营（６）行业监管与审计项目法人制,是指对于营利性基础设施项目,由投资人(包括政府和私人投资者)共同组建项目公司,对项目筹划、准备、建设、运营的全过程负责。一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月15项目法人制的缺陷：(1)对项目法人制的适用范围盲目扩大,非营利性项目没有收益,不能成立公司来运作。(2)项目公司名义上独立于政府,实际上易受政府的控制。项目公司负责人一般由政府官员兼任,使之不能灵活管理,易滋生腐败。(3)分散管理,不利于经验的积累和专业化水平的提高。一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月16（四）市场经济初期在市场经济初期,项目的经济效益取代使用功能成为确定管理模式的最主要因素。政府采购模式、代建制都是针对非营利性项目的新型管理模式,私人融资模式则在营利性项目中得到越来越多的应用。一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月17国有机构计划部门财政部门行业主管部门审计划部门国有机构政府集中采购机构项目项目．．．．．．．．．．．（７）（６）（２）（３）（４）（８）（１）（５）立项阶段：（１）国有机构提出需求（２）计划部门立项投资阶段：（３）采购机构编制预算（４）财政部门拨付资金建设阶段：（５）采购机构统一负责使用阶段：（６）移交（７）使用与运营（８）行业监管干部政府采购模式一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月18阶段分类投资主体管理模式计划经济阶段1949～1978公共房屋完全由政府投资自建模式（又称基建处模式）基础设施国有企业模式（适用于中小型的基础设施）工程指挥部模式（适用于大型的基础设施）体制转轨阶段978～2000非经营性项目公共房屋政府投资自建模式基础设施国有企业模式（适用于中小型的基础设施）工程指挥部模式（适用于大型的基础设施）经营性项目政府和私人共同投资（投资多元化）项目法人制市场经济初期2000年至今非经营性项目政府投资政府采购模式/代建制经营性项目政府与私人共同投资或私人独立投资项目法人制/私人融资模式政府投资项目与管理模式的变迁历程一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月19对政府投资项目管理模式的思考•政府部门以组织者、管理者、经营者的三重身份全面介入公共项目投资、建设、管理、使用领域，成为提供和生产公共项目的最主要力量，形成了一种高投入、低效率和资源高消耗的公共项目供给模式。•。“投、建、管、用”四位一体高度垄断、高度集中的政府投资管理模式已经不能适应工程建设和市场经济发展的需要，特别是我国加入WTO之后，这种管理模式无法和国际接轨，因此，改革这种政府投资项目管理方式势在必行。一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月20代建制的含义及与项目管理型承包模式的比较一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月21（一）代建制的含义国际上并无“代建制”的说法，它最初产生于国内一些地方政府规定用其财力投资的项目需委托专业单位代为建设管理的文件，最早的是厦门市1993年开始针对市级财政性投融资社会事业建设项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设管理。后随着中国内地政府投资项目管理方式改革的深入逐步发展成为了现在的项目代建制度。2019年7月颁布。文件指出：加强政府投资管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建期间，代建单位按照合同约定履行项目建设期间项目业主职能，有关行政部门对代建项目的审批程序不变。国务院《关于投资体制改革决定》一、政府投资项目管理的制度变迁二、政府投资项目管理方式及代建模式发展趋势三、代建制的关键问题2008年12月22代建制是在公有产权下解决政府投资项目建设管理中的“投、建、管（监）、用”一体化行政委托以及非专业管理的弊端而推行的一种市场化的政府投资项目管理制度。•行政委托——市场委托用委托专业项目管理取代临时筹组非专业机构实施项目管理这一实质所带来好处包括：项目管理水平高，避免社会资源的反复浪费，促进第三产业的重要分支——咨询服务业的发展。•一次性业主——专业化业主让专业化的项目管理公司承担实现项目管理目标的责任——进度、成本、质量及三项新的项目管理任务及目标：完善的功能策划、环境保护、职业健康与安全，后