土地改革和农村发展国际会议

ICARRD2006/INF4March2006W/ICARR/cC会议土地改革和农村发展国际会议阿雷格里港，2006年3月7-10日粮农组织对土地改革与乡村发展良好政策和做法的贡献：简要概览一．全球性挑战：千年发展目标1．在二十一世纪即将到来之际，我们仍然为道德上难以接受的贫穷和饥饿灾难所困扰。认识到其义务之后，国际社会在千年首脑会议聚首，通过了八个千年发展目标（MDGs），这些目标将构成国际社会通过各国政府、民间社会组织、私营部门和国际组织的合作，处理这些巨大挑战的核心努力。由于在世界上11亿极端贫穷的人当中，75%生活在乡村地区，他们基本依靠农业、林业、渔业和相关活动维持生活，因而，消除全球贫穷和饥饿的主要挑战必定在于有效的土地改革与乡村发展。因此，粮农组织在这个重大任务上开展的工作直接致力于实现千年发展目标—特别是千年发展目标1（消除极端贫穷和饥饿）、千年发展目标7（确保环境的可持续性）和千年发展目标8（建立全球伙伴关系促进发展）。二．土地改革与乡村发展世界会议（罗马，1979）2．在千年首脑会议召开二十一年以前，粮农组织就已在土地改革与乡村发展世界会议（WCARRD）上提醒世界各国注意贫穷这一挑战及其乡村本质。145个国家的代表出席了此次会议，其中有四位国家元首和89位部长，此外还包括联合国机构、政府间组织和非政府组织的代表。此次会议鼓掌通过了原则宣言和行动纲领，后来被称作“农民宪章”。ICARRD2006/INF423．这个乡村穷人的宪章强调，乡村发展是一个全球性问题，必须在若干相互关联的阵线同时着力解决：在乡村一级建立自立机构，在国家一级调整国家发展政策的导向和在全球一级建立新的国际经济秩序。4．宪章突出强调了下列原则：土地改革与乡村发展的主要目标应该是提高所有人、特别是乡村穷人的生活质量。增长很必要但还不够；必须以公平和人民的参与予以支持；有效的战略需要建立自立机构，促进多部门措施，以增加收入、确保公平分配财产和改善乡村穷人的生活；所有利益相关者、特别是通常被边缘化的乡村穷人参与发展进程所有阶段至关重要；乡村发展均需要地方一级的活动，也需要重新调整政府政策的导向。5.主要行动成分包括：令穷人获得土地和水、农业投入、服务和市场；研究、技术开发与推广；以公平的工资水平扩大就业机会和令就业机会多样化，特别是针对非农业部门的无地者和近乎无地者；改善公共和私人服务与设施,以加强人力资源开发和增进福利,即，教育、卫生、营养、安全的饮用水、能源、道路和通信；充分且公平地将妇女纳入发展进程；通过非政府组织、生产者团体和劳动者团体以及合作社的积极参与，吸纳穷人参与；调整基础宏观政策（即，财政、价格、贸易和投资政策），以推动执行以穷人为中心的乡村发展战略。6．随后，粮农组织会同各国政府、民间社会组织和其他联合国机构，带头通过开展各种活动执行该行动纲领，这些活动侧重于：监测土地改革和乡村发展的进展，包括制定指标和粮农组织会议与联合国经济及社会理事会编写定期报告；分析和传播知识与经验教训；在国家一级开展政策咨询和技术援助活动；帮助调动各项资源。ICARRD2006/INF437．在20世纪80年代，为开展这些活动筹集了大量资金，这些活动是一项重大计划，但是，到了20世纪90年代，人们的兴趣却骤减。这部分是由于许多发展中国家面临着日益增加的债务负担，其中许多还在进行大规模的公共部门改革，从而没有足够的财政资源和机构能力来支持大规模的土地改革和乡村发展计划。还有部分原因在于权贵竭力保护其既得利益，破坏引入和/或实施真正的改革措施。其他原因包括：缺乏政治承诺、官僚政治效率低下、技术能力不足以及乡村生产者、工人和社会组织的表达能力和管理能力较弱。三．土地改革与乡村发展国际会议（ICARRD）：新的全球背景8．直到今天，土地改革与乡村发展世界会议的主要原则对于应对消除贫穷和饥饿这个令人生畏且无时不在的挑战仍然同样有效。但是，这样原则予以应用的背景却发生了重大改变。尽管全球化、工业化和（往往受补贴的）商业性农业生产为某些人创造着财富，但是，它们也急剧地扩大了各国内部及国家之间的社会经济差距，进一步加剧了土地集中，迫使小农和农业工人到非正式部门从事临时工作，而以较偏远的乡村地区最为边缘化。迅速的城市化，移民，某些地区由于艾滋病导致死亡率上升，而另一些地区人口的平均寿命却延长，出现人口老龄化，这些人口方面的变化正在影响农业和非农业生产的性质，使得日益依赖妇女和老人作为劳动力，而对肥沃土地、水和能源的竞争则日趋白热化。气候变化趋势、生物多样性的丧失、土地退化与荒漠化、自然灾害更加频发、技术发展以及城市化等因素也对乡村景观和环境造成了挑战，并对乡村社区和生产系统的组织造成了困难。一直以来，投资都侧重于发展工业、城市和服务，往往还大量投入军事部门，却以牺牲农业和乡村发展为代价。在农业部门内部，那些具有较大发展潜力的地区受到更多关注，而大多数乡村穷人居住的丘陵地带和干旱地区却不受重视。这些趋势加剧了对土地、水和生物资源获得的竞争和冲突，使极端贫穷和饥饿更为突出，破坏了政治稳定。9．在积极方面，发展中国家和中东欧国家的民主政府日益增多，同时所有地区的管理权力更加分散，从而令更强势的民间社会组织得以涌现，更有能力与政府和私营部门结成伙伴关系。具有特别重要的意义的是，新的社会运动不仅在各国内部开展，还在区域和全球各级开展，从而令穷人的联盟具有远较以前有效的权力和影响力，有利于他们要求获得土地和其他生计财产、法律和政治权利以及令发展政策和服务向穷人倾斜。与此同时，还需要做大量努力，以强化地方社区机构与地方政府机构以及农业、其他生产者与工人组织、合作社和农业协会的能力。必须承认并增加乡村家庭、社区和领地的生计财产/资源：自然资源（包括土地和水）、财政资源（储蓄、信贷、金融服务）、物质资源（道路、通讯、能源）、农场设施（灌溉、存储、加工、市场基础设施）、人力资源（教育、技能培训、卫生、营养）和社会资源（正式的地方机构（如合作社或水使用者协会）或非正式的机构和网络（如血缘关系））。四．土地改革与乡村发展国际会议主要原则10．经验显示，土地改革与乡村发展政策和计划如果根据下列原则，对上述社会、经济、环境和政治趋势做出回应，其效果就会显著增强。因此，一般而言，有效的土地改革与乡村发展政策和计划：以人为中心和性别敏感型，解决人民自己的首要问题，基于并加强人民自己的财产、能力和生计战略；ICARRD2006/INF44以国家法律和习俗框架下的权利为基础；承认社会经济人群的多样性，这些人群的不同且有时相互冲突的利益和需要，以及他们对权力的不同获得程度，并通过用于调解冲突的良好的管理和机制，明确地纠正权力的不平等，在此过程中特别为穷人考虑；以领地视角，通过一个通盘考虑多个部门、利益相关者群体和各个级别的一致方式，包括城乡联系在内；推动制定相关土地政策，改善乡村穷人对土地的获得，保障其土地权利；支持国家制度和土地管理计划，确保公平可靠的土地权利；增加对关键技术、基础设施（包括水管理）、生产投入和市场、服务、教育和培训的投资和提供，以提高土地和劳动生产率，进而增加加入，减轻贫穷；提供基础环境，提高公众对发展投资、公共秩序和和平的信心，以确保发展在经济上、社会上和环境上具有可持续性；在适当的国家或地方级别得到充足财政资源（公共财政和发展援助以及适当的土地税收）和私营部门投资的支持；提高不同级别的适当公共机构、民间社会组织和私营部门机构对于执行土地改革和乡村发展政策的重要意义的认识，并为建立/加强横向和纵向对话机制和在这类机构间建立伙伴关系提供激励和能力；为公共服务和私人服务提供适当的激励措施，以令其在乡村地区有效运作，包括建立配备足够人员和资金的分权机构，以执行惠益穷人的政策和计划；加强生产者组织、工人组织和社区组织、合作社及其他民间社会组织的能力，令其对穷人更具包容性，了解其权利和责任，从而可对公共服务问责，与决策者就影响其成员福祉的关键政策和法律问题开展对话和谈判，并向其成员提供更有效的生产、加工、销售或金融服务，以提高其收入；创造更多农业和非农业就业机会，途径是采取各种政策和计划措施，促进提高农业生产率，增进同一领地内农业与地方乡村/城市经济的联系，以及通过直接投资或财政支助；警惕全球化的影响，以充分利用其所带来的机遇，并减轻其造成的不利影响，特别是对脆弱的贫穷人群造成的不利影响；全球化体现了土地改革与乡村发展世界会议所宣布的新国际秩序理念，但是，在全球化背景下，我们仍然需要采取明确的措施，用于确保粮食主权、小规模家庭农业、乡村无地穷人获得稳定且报酬较高的工作机会、社会公正、文化多样性和食物权。ICARRD2006/INF45提供政治意愿、长期承诺和资源，以制定和执行一贯地促进公平和社会公正以及惠益穷人的政策、法律和计划。五．土地改革与乡村发展的模式变化11．为以符合上述土地改革与乡村发展国际会议原则的方式应对新的全球背景下的挑战，许多国家的土地改革与乡村发展模式正在发生转变。下表概括了发生转变的主要方面。以前侧重于现在侧重于将乡村发展主要视作生产问题将乡村发展主要视作社会政治问题，即，不同利益相关者适应社会经济和技术变化的能力，及其就一系列发展政策选项、方法和技术做出有意义的知情选择的能力。部门视角生计和/或领地视角自愿参与，作为搜集信息和查明人民需要的途径（即，倾向于运用“工具主义”的参与方式）所有利益相关者特别要参与关键决策进程，将参与作为一项任务，包括协商利益相关者的职责和‘游戏规则’基于需要的干预战略基于权利的干预战略（由于实现这些权利需要同时考虑人民的权利和责任以及管理因素）。基于需要的能力建设，基于技能基于权利、责任和激励措施的能力建设，源于对利益相关者的职责和‘游戏规则’的协商，以支持有效的伙伴关系。12．土地改革以两个切入点为核心来引起变化；（一）对土地这个自然资本的获得和更稳定的土地使用权和（二）改变政策，作为带来经济增长和令社会关系变得更加公平的手段。13．如下图所示，人们日益认识到，这两个关键变化需要用其他干预作补充，以令其有效和持久。除土地外，还需要人力资本（知识、技术、劳动）、其他类型的自然资本（如水）、财政资本（储蓄和信贷）、社会资本（地方组织和联盟）和物质资本（乡村基础设施和设备），这样，既可令土地改革的受益人生产性地利用土地，也可满足其他生计需要。14．此外，证据显示，政策变化的同时必须伴随有机构变化。人们通过相关进程执行政策，这些进程具有充分参与性，并将领地内所有的利益相关者纳入其中。如果不调整政策改革执行者的职责、责任和对其的激励措施，现有的权力关系会对变革的持久性造成阻碍。ICARRD2006/INF4615．这就清楚地解释了过去25年来得到的关于土地改革的教训。获得土地很必要但还不够。如果土地改革的受益人具有土地和农业企业管理的经验，并能够创造可持续的收入，那么，土地改革会更加有效。事实证明，乡村基础设施、改进的技术和包括培训在内的一系列响应性乡村服务对于有效和持久的土地改革至关重要。16．影响土地改革和乡村发展的因素非常复杂且相互关联，这一点可以从下表看出。可用性、获得、控制、使用和管理这些关键组成部分构成一个统一体。其中许多因素在上文未作讨论。但是，必须强调指出，乡村穷人特别容易受到经济和政治冲击以及自然风险和自然灾害的冲击，并且，虽然其生计战略旨在加强他们对这类冲击的准备和应对，但是，由于他们对上述五种形式的资本的获得很有限，他们对冲击做出快速有效的应对的机会受到了限制。因此，除其他外，一个关键的生计战略是，建立强化了的地方机构机制——在社区一级和地方政府一级——以加强对突发事件的准备和快速应对，并减轻其不利影响。图解H=人力资本N=自然资本F=财政资本S=社会资本P=物质资本弱点背景冲击季节性趋势变化影响政策机构进程生计战略生计成果HNNPFS土地改革与乡村发展需要领地视角和理解系统以促进可持续的生计ICARRD2006/INF47四．教训和优良做法17．挑战