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第一讲公文概述主讲人：张艳本节提纲一、了解公文的含义及其特点，能正确界定公文与非公文，认识公文的有效领域;二、了解公文分类的基本情况，明确各类公文的内涵，掌握我国行政机关和党的机关通用公文文种的适用范围，并能结合实际需要正确地选用公文。一、了解公文的含义、分类、特点及作用，能正确认识公文的有效领域（一）公文的概念及相关概念的辨析（二）公文的分类及其含义(三）公文的特点（四）公文的作用（一）公文的概念及相关概念的辨析公文：是公务文书的简称，是党政机关、社会团体、企事业单位以及其他社会组织行使法定职权、处理日常事务时经常使用的一种文体。公文、文件、文书的辨析：文书公文文件是领导机关根据自己的职责范围而制发的、具有法定效力并设有特定版头的公文是一切机关、团体、单位和个人，为传递信息、交流思想、联系事务商洽问题、记录情况等而形成并使用的文字材料。（二）公文的分类和内涵：1、根据形成和作用的公务活动领域分：通用公文，指各类各级机关普遍使用的文件，如通知、请示、报告、函、会议纪要等。专用公文，指在一定专业机关和业务范围内专门使用的文件，如外交文件、司法文件、军事文件、会计文件等。２、按行文方向分：（1）上行文；（2）平行文；（3）下行文３、根据内容涉及国家秘密的程度分：•对外公开，指内容不涉及国家秘密可直接对国内外公开发布的文件；•限国内公开文件，指内容不涉及国家秘密但不宜或不必向国外公布，而只在国内公开发布的文件；•内部使用文件，指内容虽不涉及国家秘密，但不宜对社会公开而只限在机关或系统内部使用的文件。•秘密文件，指含有一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害的文件；•机密文件，指含有重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重损害的文件；•绝密文件，指含有最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重损害的文件。4、按照具体职能分：（1）法规性公文（2）指挥性公文（下行文）（3）报请性公文（上行文）（4）知照性公文（既有上行文，也有下行文）（5）联系性公文（如“函”）（6）实录性公文（如“会议纪要”）5、根据处理时限的要求分：平件指无特殊时间要求可按常规依次处理的文件；急件指内容重要并紧急需打破常规优先传递处理的文件；特急件指内容至关重要并特殊紧急，已临近规定的办结时限需立即优先迅速传递处理的文件。（急件和特急件必须在文件上标别出来）6、根据文件来源，在一个机关内部可分为：•收文指本机关收到的来自外部的文件；•发文可分为两种，一种是指由本机关制成发往外部的文件；一种是由本机关制成只供内部使用的文件。（三）公文的性质：（1）公文的策令性（2）公文的专任性（3）公文的规范性（4）公文语言的庄重性作者的专任性读者的专任性发文、收文及管理方式格式的规范语言：庄重、准确、简约、平实、得体语体:叙述、说明、议论（三）公文的作用：•（1）领导和指导作用；•（2）规范和准绳作用；•（3）宣传和教育作用；•（4）联系和知照作用；•（5）依据和凭证作用。二、了解公文文种的种类及其适用范围，并能结合实际需要正确选用公文文种（一）文种的涵义（二）公文文种的种类及其适用范围（三）文种的作用（四）部分文种的辨析（五）文种的确定和使用的注意事项（一）文种的涵义•文种，文种又称公文的名称，用以表明公文的性质、适用范围和作者职能权限以及制发公文的目的要求等。（二）公文文种的种类及其适用范围：1、行政机关的公文种类主要有：（1）命令；（2）议案；（3）决定；（4）请示；（5）公告（6）通告；（7）通知；（8）通报；（9）报告；（10）意见；（11）批复（12）函；（13）会议纪要2、党的机关公文种类主要有：（1）决议；（2）决定；（3）指示；（4）意见；（5）通知；（6）通报；（7）公报；（8）报告；（9）请示；（10）批复；（11）条例；（12）规定；（13）函；（14）会议纪要（1）命令（令），适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员；撤消下级机关不适当的决定。（2）议案，用于各级人民政府按法律程序向同级人民代表大会或其常务委员会提请审议事项。（3）决定，用于对重要事项或重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤消下级机关不适当的决定事项。（4）请示，用于向上级机关请求指示、批准。（5）公告，用于向国内外宣布重要事项和法定事项。（6）通告，用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。（7）通知，用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或者共同执行的事项；任免和聘用干部。（8）通报，用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或情况。（9）报告，用于向上级机关汇报工作，反映情况，提出意见或者建议，答复上级机关的询问。（10）意见，用于对重要问题提出见解和处理办法。（11）批复，用于答复下级机关的请示事项。（12）函，用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准和答复审批事项等。（13）会议纪要，用于记载、传达会议情况和议定事项。2、党的机关公文种类主要有（1）决议，用于经会议讨论通过的重要决策事项。（2）决定，用于对重要事项作出决策和安排。（3）指示，用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求。（4）意见，用于对重要问题提出见解和处理办法。（5）通知，用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项。（6）通报，用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、交流重要情况。（7）公报，用于公开发布重要决定或者重大事件。（8）报告，用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，答复上级机关的询问。(9)请示，用于向上级机关请求指示、批准。（10）批复，用于答复下级机关的请示。（11）条例，用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。属规范性公文。如《中国共产党党员监督条例》。（12）规定，用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。（13）函，用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。（14）会议纪要，用于记载会议主要精神和议定事项（三）文种的作用•明确了文件的不同性质•反映了文件的不同行文方向•表达了文件的不同目的或要求•揭示了文件的各自特点1.明确了文件的不同性质•例如通知、通报，都有一个“通”字，“通”字即传达的意思，“知”和“报”包含着知道的意思，所以使用通知、通报等作为文件名称的文件，基本上属于告知性、周知性文件。2.反映了文件的不同行文方向•例如决定、决议，都有一个“决”字，“决”就是决策的意思，而决策主要产生于各级机关的首脑核心部门，决策之后要由下属部门去执行、办理，所以，它们的行文方向必然是自上而下（也就是下行文）。•又如：“请示”二字的含义是请求给以批示，这个含义本身就十分明确地告诉我们请示的行文方向是自下而上（也就是上行文）。•“函”这个字的本意是书信，书信是人们用以传递信息、互通情况、商洽问题、联系事务用的，它不存在哪一方可以使用，哪一方不可以使用的问题，所以反映到公文的“函”上，便产生了对上、对下以及平级之间都可以使用的多种行文方向，当然它的本质属性是平行文。3.表达了文件的不同目的或要求。•例如布告、公告、通告、报告，均有一个“告”字，“告”就是将事情向人陈述、告知的意思，因而这4个文种的行文目的全在于向人们（或组织）周知、告诉某一事项。•又如：“指示”二字，其含义是指点、指导，行文的目的在于指导工作，要求下级循此办理。4.揭示了文件的各自特点。•例如：请示与报告，虽同属上行文一类，但“请示”这个名称是请求给予批示，而“报告”的含义是向上级汇报、陈述情况，从两个文种含义的趋向上看均属上行文，但“请示”对上有肯定性要求，会引出复文来；而“报告”对上没有肯定性要求，一般不会引出复文来，所以，它们又是两个不同性质的文种。（四）部分文种的区别•公告与公报•公告、布告、通告•决议和决定•批复与批示•通知与通告•提案与议案•报告与请示•条例与规定1、公告与公报的的区别•相同点：公告和公报均是党和国家用来向国内外公开宣布、告知某一重要事项的，是非常严肃、庄重的公文。•不同点：公告：多用于宣布重大消息。公报：一般是比较详细具体地报导某一重要会议或重要事项的内容。2、公告、布告、通告的区别•布告：是国家机关公布应当普遍遵守或周知事项时使用的告知性文种。•通告：是国家机关在一定范围内，公布应当遵守或周知事项时使用的告知性文种。•相同点：一是公开；二是广泛；三是庄重。•不同点：1、从所宣布告知事项的性质来看：“公告”重于“布告”，更重于“通告”，它是用来宣布党和国家重要事项和法定事项的，而“布告”、“通告”主要用于发布有关方面应当遵守和周知的事项。2、从所公布的范围来看：“公告”是面向国内外的，范围最广；“布告”是面向国内社会的；“通告”则是针对社会的某一方面，用于局部范围。3、从发布的机关看：“公告”的发布机关级别最高，一般只有党和国家的高级机关才用；“布告”除人民解放军机关外，在地方上必须是一级人民政府方可使用；“通告”上至中央机关，下至基层部门则均可使用。3、决议和决定的区别•相同点：两者均属决策性文件，都是下行文。•不同点：决议的内容必须是经过会议集体讨论并表决通过的；决定则不一定，有的决定是经过会议集体讨论通过的，也有的是由某一机关直接做出的。4、批复与批示的区别•相同点：两者都是上级对下级的公文表明意见，均属下行文。•不同点：1、被批注意见的来文文种不同。2、行文方式不同。5、通知与通告的区别•相同点：两者都是用来传达上级机关的意图和要求的。•不同点：1、适用范围不同；2、在具体使用上有所不同。6、提案与议案的区别•相同点：两者都是用于集体开会时向会议提出的建议和意见。•不同点：议案一般用在人民代表大会上，其他会议一般用提案。7、报告与请示的区别•相同点：两者同属于一个行文方向---上行文。•不同点：1、行文要求不同；2、行文时间不同；3、文种性质不同；4、结尾用语不同。8、规定与条例的区别•相同点：都属于规范性公文。•不同点：1、制发的主体不同。条例只有党的中央组织才可以制发，而规定各级党组织都可以制发。2、适用范围不同。规定往往与特定的时期、特定的条件、特定的问题相联系，时效性更强，而条例稳定性较强。（五）文种的确定和使用的注意事项：•必须按照公文管理法规的统一规定使用，不能乱起名称。•要依据制文机关的权限加以选用，不可超越职权。•要依据行文的关系加以选用，考虑到与收文机关的组织关系。•要考虑发文的具体目的与要求。1、必须按照公文管理法规的统一规定使用，不能乱起名称。•法定公文的名称，按规定只能单独使用，不能加以合并。如：“请示报告”、“意见报告”、“告示”等，就是把两个不同的文种名称合并在一起使用，这种随便给公文文种起名的做法是错误的。2、要依据制文机关的权限加以选用，不可超越职权。•“公告”这个文种，只有党和国家的高级管理机关才有资格使用，其发文机关的级别较高。但从目前的实践来看，一些单位在行使招生、招干、征文、迁址、开业等职能时，存在着比较严重的滥用“公告”的做法。就其实质而言，这是一种侵犯党和国家权力的越权行文。如招生应该用“招生简章”；招干用“通知”；征文、迁址、开业应该用“启事”。3、要依据行文的关系加以选用，考虑到与收文机关的组织关系。•（1）收文机关是上级组织的，只能采用“请示”、“报告”、“意见”等。•（2）向下属组织发文时，应选用“通知”、“指示”、“决定”、“决议”、“通报”以及“会议纪要”等文种。•（3）向平级单位或无隶属关系的单位行文时，主要应使用“函”。（在具体行文中，有时也使用“通知”文种，如《关于填报各单位寿星老人的通知》，这个《通知》也可以发给平级单位或无隶属关系的单位）。4、要考虑发文的具体目的与要求。•例如向上级行文，如目的是向上级要钱、要物、要人员、要编制等，就应该用“请示”；如向上级汇报