第四章 公共政策工具

第四章公共政策工具第一节基本的政策工具第二节政策工具的选择与应用第一节基本的政策工具•政策工具的界定：•公共政策工具是人们为解决某一社会问题或某一政策目标而采用的具体手段和方式。•胡德的《政府的工具》（1986）；•彼特斯和尼斯潘所主编的《公共政策工具》（1998）一、市场化工具•1、民营化•民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它往往指所有权的转移，将“原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力。•民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化的优点：•（1）可以促进管理者降低成本，提高质量；•（2）民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；•（3）通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。民营化的弊端：•（1）政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；•（2）由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；•（3）对私人部门管理的控制不容易做到。2、用者付费•用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。用者付费的优点：•（1）它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；•（2）无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；•（3）通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；•（4）客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。用者付费的优点：•（1）收费水平难以准确确定；•（2）在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；•（3）不能作为处理危机的工具；•（4）管理成本高且繁杂。3、管制与放松管制•管制（regulation)是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程。••放松管制（de-regulation)，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。4、合同外包•也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。•在合同外包中，政府的理想角色是：•（1）评估公共物品和服务的需求状况；•（2）向私营部门购买物品和服务来提供给公众；•（3）检测和评估所购买的物品和服务。5、分权与权力下放•实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。•分权与权力下放既涉及到中央—地方关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。6、内部市场•它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。•内部市场的实现需要具备三个要素：•（1）要明确划分生产者和消费者；•（2）内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约，并在此基础上运作；•（3）要求一定的付费制度和会计制度作为保障。7、产权交易•产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。•产权交易的最大优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品和服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。二、工商管理技术•1、战略管理技术•战略管理的核心是广泛的参与。•战略分析、战略选择和战略执行构成战略管理的核心框架，这三者之间的相互作用形成战略。其中：•“分析部分”解决政策的定位问题，某一项政策所要解决的问题是什么，它面临什么样的外部环境；•“战略选择”对可能的行动进行评估并形成选择方案；•“战略执行”将战略推向实施。2、绩效管理•绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。•绩效管理是一个完整的过程，通常分为四个步骤：•（1）绩效计划•（2）绩效实施与管理•（3）绩效评估•（4）绩效反馈3、顾客导向技术•相对于政府而言的顾客，一是指公共物品和服务的最终使用者；二是指相对意义上的顾客，即公共物品和服务供给过程中的参与者。•顾客导向技术的基本取向：•（1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；•（2）以追求顾客满意为基本精神；•（3）以社会和顾客的期待为理想目标。4、目标管理技术•政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。通过目标管理，把发展和改革的总体目标，转化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作重点。5、全面质量管理技术•作为一种政策工具，全面质量管理技术就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构之中，以求达到政府机构在提供公共物品和服务的全面优质、高效。6、标杆管理技术•标杆管理技术是一个甄别和引进最佳实践，以提高绩效的过程——包括那些使标杆管理具有独特性和有别于程序改进活动的主要理念，使之尽可能包含在我们探求最佳实践将碰到的各种活动和目标中。•7、企业流程再造技术•其创始人哈默和钱皮在《企业再造——经营革命宣言》一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。•美国公共行政学会报告认为：“政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃地重新思考和重新设计组织的任务、提供公共物品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。它是过程管理模式的关键组成。”三、社会化手段•1、社区治理•社区治理指的是一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。社区作为一种地域共同体，其治理方式正在由传统的自治与统治的两极争论走向政府、社会中介组织、基层社区成员共同治理的局面。•2、个人与家庭•在任何社会中，家庭和个人都提供了无数的物品与服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用，尤其是在提倡“小政府，大社会”的当今现实状况中。•3、志愿者服务•作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。4、公私伙伴关系•可以从三个层面来使用公私伙伴关系：•（1）广义上指公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；•（2）指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设施项目；•（3）指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作。5、公众参与及听证会•政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与的制度，赋予公众在国家决策上的发言权，公众依照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映社会生活中的各种问题，提出各方面的建议。•公众参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，它的具体形式很多，包括直接选举和全民公决，还包括公共决策听证会。第二节政策工具的选择与应用•政策工具选择的重要意义：•（1）政策工具是实现政策目标的基本途径；•（2）政策执行活动作为一个动态过程，就其本质而言就是一个针对具体情况对各种执行工具不断做出选择的过程；•（3）工具选择是政策成功与否的关键。一、影响政策工具选择的因素•1、政策目标•2、工具的特性•3、工具应用的背景•4、以前的工具选择•5、意识形态二、政策工具选择的过程•1、目标对工具选择的影响；•2、工具自身特征对工具选择的影响；•3、工具本身以外的因素对工具选择的影响。