搜索
我国区县教育督导体制的现状、问题及对策[作者]苏君阳，北京师范大学教育管理学院副教授、教育学博士一、我国区县教育督导体制的现状1、我国区县教育督导体制的类型。教育督导体制是教育督导工作得以开展的重要组织基础与制度基础。从不同的角度来划分，教育督导体制的类型是不同的。根据教育督导职能与作用发挥方式的不同，可以把教育督导体制分为监督型教育督导体制、视导型教育督导体制与混合型教育督导体制。如果教育督导机构与其督导对象之间主要是一种监督与被监督的关系，那么这种督导体制就属于监督型的教育督导体制。如果教育督导机构与其督导对象之间是一种指导与被指导的关系，那么这种督导体制就属于视导型的教育督导体制。如果教育督导机构与其督导对象之间兼具督导与指导两种关系与特点，那么这种督导体制就属于混合型的教育督导体制。在“两基”与“普九”目标没有实现之前，我国的教育督导体制主要属于监督型的教育督导体制；“两基”与“普九”的任务及目标完成以后，教育督导重心开始逐步地向督学转移，教育督导机构与被督导机构之间的关系也在不断地由监督与被监督向着指导与被指导的方向发展。所以，客观地说，我国目前的区县教育督导体制主要是属于混合型的教育督导体制。根据教育督导机构设置方式的不同，可以把教育督导体制划分为独立型的教育督导体制与非独立型的教育督导体制。教育督导机构设置在政府机构内部的教育督导体制主要是属于独立型的教育督导体制，教育督导机构设置在教育行政机关内部的教育督导体制则主要属于非独立型的教育督导体制。独立型的教育督导体制根据督导人员编制与人事关系的不同，又可以划分为内独立型的督导体制与外独立型的教育督导体制。如果教育督导人员的编制与人事关系隶属于教育行政机构，那么这种督导体制就属于内独立型的教育督导体制；如果教育督导人员的编制与人事关系隶属于政府机构，那么这种教育督导体制就属于外独立型的教育督导体制。从教育部与各省市颁布的教育督导规定来分析，我国目前各区县的教育督导体制主要是属于外独立型的。但从教育督导机构设置的方式以及职能践履的特点与方式来分析，我国区县教育督导体制主要是属于内独立型的。从教育督导办公室主任所具有的身份隶属关系来分析，我国各区县的教育督导体制可以划分为以下两种类型：一种是政府官员领导下的教育督导体制，另外一种是教育行政官员领导下的教育督导体制。政府官员领导下的教育督导体制督导室主任主要是由本级政府领导中的副职来担任，教育行政机构领导下的教育督导体制督导室主任主要是由上级教育行政机构领导中的副职来担任。我国各区县的教育督导体制多属于后一种类型。2、我国区县教育督导人员的职权与责任。根据教育部与各省市颁布的关于教育督导问题的有关规定，区县教育督导机构及其人员享有的职权与肩负的责任如下：(1)享有的职权。第一，对被督导单位及其主要领导干部的工作提出奖惩建议；第二，对被督导单位违反国家有关教育法律、法规、方针、政策的行为提出处理建议；第三，发现危及师生人身安全、侵犯师生合法权益、扰乱正常教学秩序等紧急情况，责成主管单位予以制止，并提出处理建议；第四，直接向本级人民政府和上级人民政府及其教育行政部门、教育督导机构反映情况。(2)肩负的职责。第一，组织实施本区、县的教育督导工作；第二，对本区、县贯彻执行有关教育的法律、法规、规章和方针、政策的情况实施督导；第三，对本区、县有关行政部门、乡镇人民政府领导、管理教育工作的情况实施督导；第四，依据分工对中等及中等以下各级各类学校的办学方向、教育质量实施督导；第五，会同教育行政部门组织协调本区、县教育评估工作；第六，对本区、县教育工作中的重大问题进行调查研究，向区、县人民政府及其教育行政部门报告和反映情况，提出建议；第七，组织督学进修，开展教育督导的科学研究；第八，履行区、县人民政府授予的其他职责。二、我国区县教育督导体制存在的问题及其主要原因1、我国区县教育督导体制存在的主要问题。由于我国教育督导体制比较复杂，因此在教育督导体制建设中所面临的困难也就相应增加。具体来说，我国区县教育督导体制中主要存在以下几个方面的问题：(1)教育督导机构设置中存在的问题。其一，教育督导机构名称问题。目前我国四个层级的教育督导机构都统称为教育督导或教育督导团办公室。教育督导机构作为一个具有独立行政职能的政府机构，其在称谓上应该有明确的、严格的规定，而“办公室”这一称谓大多数的情况下只能是一个行政主体的或行政机构的内设机构。因此，把具有独立的行政职能的教育督导机构称之为“教育督导办公室”是很值得商榷的。从社会认知的层面来分析，目前关于教育督导机构名称的规定已在无意中削弱了教育督导机构的行政地位以及它的权威性。其二，教育督导机构的挂靠问题。教育督导机构是一个独立的政府机构，但是却挂靠在教育行政机关内部，由教育行政机关代管。并且，教育督导机构的人员编制也被列入、到教育行政机关人员编制之列。因此，我国教育督导机构虽然在法律规定上是一个独立的政府机构，但就其实质分析，它则是教育行政机构的一个重要组成部分。“我国教育督导机构不是一个独立的实体，它是从属于同一级别的教育行政机构的。”其三，教育督导机构人员的编制问题。目前，我国各区县教育督导人员编制主要来源于教育行政机构，教育督导人员的工资、福利待遇等问题全部都由教育行政机关按照其内部人员进行发放与管理。这样也会在很大的程度上对教育督导人员的权威性产生消极的影响，使其难以更好地完成对下级政府、教育行政机构进行督政的任务与职能。(2)教育督导人员职权配置方面存在的问题。其一，督导权力的软化。教育督导权应该是一种硬权力，而不是软权力。但是，从目前教育部与各省市颁布的教育督导相关规章之于区县教育督导机构及其人员职权的规定中可以看出，教育督导人员的权力存在着一种被弱化的倾向。一般情况下，各省之于教育督导的相关规定中指出了教育督导机构及其人员主要享有四个方面的权力，而这四个方面的权力就其本质而言都是一种建议权，这和政府机关本身所应具有的政治权力与行政权力是不相称的。根据行政法的有关规定，行政职权主要包括以下几个方面：行政检查权、行政立法权、行政监督权、行政奖惩权等等。教育督导机构及其人员所享有的权力都不是一种直接权力，而是一种间接权力，这样就必然会造成区县教育督导机构及其人员行政权力的弱化现象。其二，督导权力的泛化，即权力与职责不分。权力与职责是相称的，但是，这并不意味着权力与职责就可以混淆不分。从以上关于教育督导机构及其人员的权力规定中来分析，大多数的职权实际上就是教育督导人员的职责，只不过是在有关教育督导法规的规定中贴上了一个权力的标签而已。其三，督导权力的离散化。督导的根本目的是保证教育系统的工作能够正常地、有效地运行，并以此为基础来有效地提高学校的教育教学质量。从区县教育督导机构及其人员所享有的职权来分析，均没有涉及到对学校教育工作中最为核心的教学工作督导所应该享有权力(教育教学的指导与评价权力)的规定问题。课堂教学是学校教育工作中心的中心，所以，教育督导人员必须享有对课堂教学的督导与评价权。但这也会同时对教育督导人员的素质提出更高的要求。因此，在区县教育督导评价改革的过程中实现教育督导人员的专业化同样是一个极其重要的问题。(3)教育督导人员职责规定方面存在的问题。其一，对于督政的内容规定比较多，而对于督学的内容规定则比较少。其二，对于教育督导人员责任的规定与其他行政机构之间存在着一定冲突。如与XX局、教育行政机关以及教研机构人员职责的冲突等。其三，有些责任对于教育督导人员来说是难以履行的。如对本区县的有关行政部门管理、实施教育情况进行督导等等。2、问题产生的主要原因。(1)外部原因。制度建设是整个国家教育督导工作开展过程中存在的一个薄弱环节，这是一个共性问题，大家也都能普遍地认识到。但是限于对国家教育督导体制认识不清以及对督导体制改革方向把握不准等原因，很少有省市在教育督导体制或制度建设中敢动“真刀子”。一些省、市虽然通过地方人大制定了地方性的教育督导法规，但是很多的规定并没有触及问题的实质。况且，这一问题也突出地反映在国家教育督导办公室工作的开展之中。目前，国家教育督导办公室与国务院有关部门、教育部之间到底是一种什么样的关系，不仅缺少理论上的探讨，而且更缺少法制上的规定。我国是一个具有中央集权传统体制类型的国家，尽管改革开放以后，国家的政治体制、经济体制与教育体制改革开始产生了分权化的倾向，但是，长期以来所形成的对上级政府部门的听从与依赖心理很难在短时间内得到克服。所以，在全国各区县的教育督导体制与制度建设中都普遍地存在着坐、等、靠的心理，从而导致了全国的教育督导体制建设进程都比较缓慢。此外，任何一种体制与制度改革都具有较大的风险性，从某种意义上讲，作为地方性的行政机构与立法机构谁都不愿意承担这个风险，甚至可以说承担不起这个风险，这样要想真正改变整个国家教育督导体制建设的被动局面，就必须发挥国家教育督导办公室的表率作用，即要进一步理顺国家教育督导办公室与国务院有关部门、教育行政机关的职能关系，并通过法制的形式确定下来，以推动全国各地教育督导体制与制度建设的发展。(2)内部原因。首先，对督导评价体制的重要性及其意义认识不足。在管理过程中，人与制度作用的发挥都是不可或缺的。缺少了人的管理，就不能够称其为真正的管理。缺少制度的管理，就不能够称其为一种好的管理。所以，在管理过程中，人与制度都是非常重要的。目前，在我国各区县教育督导工作过程中很多关系的理顺，不是通过制度来完成的，而是通过人来协调的。通过人来协调，可以增强管理工作的灵活性与有效性，但是，不能够解决管理工作的持续性与稳定性问题。而要想真正地解决管理工作的持续性与有效性问题，就必须加强在管理过程中的制度建设。目前，在区县教育督导评价制度建设中所存在与产生的问题，不能不和各区县的有关机构对制度建设的重要性及其意义的认识不足有关。第二，督导工作的开展没有遇到太突出的矛盾。目前，有的区县教育督导工作在区县教工委、教委以及教研、科研部门的配合下，形成了一个良好的以自评为基础的“三位一体”的督导评价机制。这种机制的建立有效地克服了督导体制不顺畅、督导制度不健全的弊端与局限，确保一些区县常规性的督导工作以及政府部门与上级督导机构交给的一些非常规性的督导任务能够得以顺利地、有效地执行。体制的改革往往具有一定的滞后性，即大多数制度的制定往往是在某一问题出现了不可调和的矛盾后才产生的。客观地说，目前我国区县教育督导评价工作中还没有遇到那种不可调和的过于激烈的矛盾与冲突，这样必然会使各区县在教育督导评价体制建设过程中产生一种安于现状的心理，从而导致区县教育督导制度建设滞后现象的产生。第三，督导体制建设中“敢为天下先”的意识不够强烈。为了全面推进素质教育的实施、促进义务教育的均衡发展，我国各区县教育督导评价体制建设就必须要有一种“敢为天下先”的意识，以推动当地教育事业的发展。但就目前的状况来分析，在全国各区县教育督导体制建设中，“敢为天下先”的意识还不够强烈。这样就会导致本应该通过体制建设解决的问题，其结果还是仍然停留在缺少制度保证的人治管理过程之中。在各区县教育督导评价工作中，还缺少一种敢于“碰钉子”的意识。并且，有一些完全可以通过制度形式确定下来的好的经验与做法并没有确定下来，究其原因，所有这些都不能不和“敢为天下先”意识的淡泊与缺乏有很大的关系。三、完善教育督导体制建设的主要对策与建议1、理顺教育督导机构与政府机构以及教育行政机构之间的关系。(1)给教育督导机构“正名”。“办公室”实际上就是政府的一个职能机构或职能部门，它并不是一个独立的行政主体。因此，从这个意义上来分析就必须给教育督导机构正名，即从独立的行政主体的意义上来给教育督导机构命名。参照英国、美国教育督导机构名称规定的做法，可以把我国区县教育督导机构更名为“人民政府教育督导局”。(2)科学设置教育督导机构。教育督导机构既然是人民政府内设的机构，那么，其就应该设置在人民政府内部。并且，人事关系或人事编制也要尽量与教育行政机关脱钩，这样才能够使得教育督导机构在践履督政职能的时候，获得可靠的制