对财政社会保障支出问题的分析

对财政社会保障支出问题的分析[摘要]近年来我国财政支出在社会保障方面取得了显著成就，但是支出水平偏低、中央与地方支出格局不合理、城乡分配不合理等问题越发凸显，本文在分析财政社会保障支出存在问题的基础上，结合“十二五”规划发展纲要，提出相关的思考性对策，包括逐步提高支出水平、做好转移支付工作、缩小城乡社保支出差距等。[关键词]社会保障财政支出问题对策社会保障制度的建立和完善需财政的大力支持。随着我国政府向公共服务政府的转型，财政社会保障支出就成为了现代政府最大的开支项目之一。政府进行财政社会保障支出，能够促进社会公平分配、增强社会保障能力、调节地区经济发展、优化配置资源、维护社会的稳定。一、我国财政社会保障支出的现状近年来，按照中央有关决策部署，各级财政部门加大社会保障支出，支持建立和完善符合我国国情的社会保障体系。“十五”和“十一五”期间，国家逐年增加在社会保障方面的财政支出。近几年，国家财政社会保障支出的情况详见图1。注：社会保障支出中包括抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、行政事业单位离退休支出。资料来源：国家统计局.《中国统计年鉴—2007》，中国统计出版社，2007年版。2007年数据是笔者根据财政部“关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告”计算得出。根据财政部2008年全国财政支出决算表、2009年全国财政支出决算表计算得出，2008年和2009年全国财政社会保障支出分别为5339亿元、6553亿元，这其中包括财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业改革补助（企业关闭破产补助）、就业补助、抚恤、城市居民最低生活保障、自然灾害生活救助的支出，2009年还包括保障性住房支出。在“十一五”规划的最后一年里，国家做出的中央和地方预算草案指出：2010年中央财政支出比上年增长6.3%。在支出安排中，严格控制一般性支出，降低行政性支出，优先保障农业、教育、社会保障和就业、保障性住房等重点支出。其中，拟安排社会保障和就业支出3582.25亿元，增加285.59亿元，增长8.7%，高于中央财政支出平均增幅2.4个百分点。“十二五”规划的元年在即，国家要将“各类未纳入社保制度的群体尽快纳入覆盖范围，实现真正的全民社保”。二、财政社会保障支出存在的问题（一）财政社会保障支出虽逐年增加但整体偏低2000年国务院制定的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中提到，要调整财政支出结构,逐步增加社会保障支出，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%～20%。据统计，最近几年我国社会保障支出占财政支出的比重约为11%～12%。虽然这一比重逐年有所提高,但是距离要达到的15%～20%的目标还相差甚远。显然,现阶段我国财政社会保障支出水平从整体上来说是偏低的。（二）与其他国家相比我国的财政社会保障支出水平较低与西方发达国家相比，我国财政支出直接用于社会保障支出，无论是从绝对数量上还是相对数量上来看都远远不足。发达国家的社会保障支出占财政支出的比重一般在30%～50%之间，而最近几年我国社会保障支出占财政支出的比重的11%～12%，甚至低于泰国、印度等国的水平。①通过下面的表1，我们可以看出中国目前的财政社会保障支出水平在世界范围内是偏低的。表1部分国家财政社会保障支出水平比较（%）国家年份198019821984198619881990美国34.133.532.128.127.625.6德国49.249.749.149.047.946.9瑞典48.546.942.044.749.951.5英国26.429.828.832.331.927.5智利32.341.841.838.029.835.4资料来源：郭庆旺.公共经济学大辞典.北京：经济科学出版社，1999年版。表1数据经过筛选。（三）中央和地方支出格局不合理福利性支出（包括社会保障补助支出）本来应由中央政府负主要责任，而我国却主要安排给了地方政府。地方政府承担的财政社会保障支出过多，中央与地方政府支出格局显然有些问题。如表2所示，我国中央与地方财政对社会保障的支出及比重相差悬殊，而国际上，无论是在联邦制国家还是在单一制国家，像社会保障这样的“属于全国性公共物品、具有高度外溢性的支出项目几乎全部由中央政府承担”。（2）表22005—2009年中央与地方财政社会保障支出及比重单位：亿元（%）年份全国中央地方20053698.86340.90（9.22）3357.96（90.78）20064361.78356.21（8.17）4005.57（91.83）20075447.16342.63（6.29）5104.53（93.71）20086804.29344.28（5.06）6460.01（94.94）20097606.68454.37（5.97）7152.31（94.03）注：表中2007—2009年数据为中央与地方财政社会保障和就业支出及其比重。资料来源：国家统计局.《中国统计年鉴》（2006—2010），中国统计出版社。（四）城乡分配不合理我国经济发展存在着城乡差别，而社会保障制度同样存在城乡二元化特征。同样是国家公民，城市离退休职工可以享受丰厚的养老金和福利待遇，而农民基本上没有，个别富裕地区有一点，但也没有城市职工那么多，而且不稳定。也就是说从城乡社会保障体系的项目来看，城市社会保障项目齐全、待遇水平高，除了五大社会保险之外，还有比较完善的社会福利与最低生活保障制度。而农村社会保障项目则主要包括最低生活保障制度、“五保户”供养制度等有限的几个项目，虽然近几年国家提出“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”，把农民覆盖到社会保障的项目中来，但是农民基本养老保险、新型农村合作医疗等几个项目远不如城市社保那样有力。以前财政社会保障支出着重向城市倾斜。孙光德、董克用在2000年计算社会保障支出的城乡分配，得出的结论是,1991—1994年间社会保障支出的10%左右分配给了占中国总人口80%的农民,接近90%的社会保障支出则倾向了20%的城市人口,从人均社会保障支出看,城市居民是农村居民的20倍以上。三、关于财政社会保障支出的对策“十二五”规划时期即将拉开帷幕，随着社会主义市场经济改革的不断推进，公民对社会保障的需求日益强烈，国家财政的社会保障职能作用就显得越来越重要了，财政在社会保障制度中的主导地位就需要充分发挥出来了。针对财政社会保障支出存在的以上问题，笔者提出以下对策。（一）加强立法工作，保证财政社会保障支出的有效运行财政社会保障支出如果没有法律作保障会成为空谈,只有有了法律才能有效地进行监督。但在我国现行法律中与社会保障支出相关的法律几乎是空白。据有关资料记载从1978年到2004年,国家及相关部门出台的与社会保障有关的通知、条例、办法、规则等法规规章达74部,但是没有一部正规的法律,与财政社会保障支出相关的就更没有了,这反映出了我国立法在这方面的薄弱。所以要加强对财政社会保障支出的相关内容的立法工作,如支出多少、如何发放支出、支出让谁受益、支出如何增长等等重要内容都要以法律形式确定下来，因为法律具有强制性,有了立法,支出就会有保障。只有完善相关的法律法规，严格规范和界定财政的责任和义务，才能确保财政对社会保障的足额、高效投入。（二）防范财政最大风险隐患，提高财政社会保障支出水平瓦格纳法则指出:“在工业化进程中，随着人均国民生产总值的提高，公共支出占GNP的比率相应提高。”（3）穆怀中提出社会保障水平适度理论，其中”切线式渐进发展”策略是指在原有社会保障水平的基础上，选择合适的时机和切点，渐进地提高社会保障水平。“十二五”规划要求各级财政加大对社会保障的支出，将目前社保支出占财政支出的10%提高到25%左右。可见，合理提高财政社会保障支出占财政总支出的比重是很必要的。但是从财政部公开的数据可以看到，社保基金支出增速一直高于收入增速，中国已经进入老龄化社会是其主要因素之一，社保支出已经成为中国财政最大的风险隐患。在这种情况下，我们仍需要提高财政社保支出的水平，那么就需要建立稳定的可持续的资金来源用于社保支出。作为一个发展中国家，中国的经济基础比较薄弱，决定我国国家财政支出中社会保障支出的水平不能一下子提得很高。笔者对建立稳定的可持续的资金来源提出以下建议：结合中国特色社会主义的国情，吸取高福利国家成功的社会保障经验，逐步提高财政社会保障支出的水平。一是可以调整财政支出的结构，从精简人员的方面来减少行政管理费用，从公共物品的私人提供角度，能交给市场的就给市场去做，能够可以吸引私人投资的可以适当的引进私人投资，减少财政的投入，理论研究应该跟得上实际问题的提出，例如BOT投资方式就很好地解决了财政支出的问题。二是提高财政社会保障支出的效率，这样也从间接加大了财政的投入。三是借鉴国际上通行的做法，开征社会保险税。现行缴费方式使社会保险资金来源缺乏保障,并且给资金管理和收支平衡带来困难。目前，西方国家财政收入的重要来源之一就是社会保险税。法国、瑞士、荷兰、瑞典等一些欧洲国家，社会保险税是头号税种。同样在美国，社会保险税是仅次于个人所得税的第二大直接税。开征社会保障税，变费为税，有利于增强社会保险筹资的强制性,加强社会保险基金的征收力度，提高社会保险基金的收缴率，增强基金自求平衡能力。（三）做好转移支付工作，形成合理的中央与地方财政社会保障支出格局社会保障，总体来说是一种转移支付。针对社会保障这样具有正的外部性的公共产品，中央财政要对地方财政予以补贴，加大中央财政支出，不能过分依靠地方。通过加大转移支付力度，形成中央与地方的纵向均衡，形成合理的财政社会保障支出格局。（四）缩小城乡社保支出差距，推进基本公共服务均等化占总人口80%的农民为中国的经济发展立下了不可磨灭的功劳，如今国家需要让农民均等地分享“做大的蛋糕”，才有助于实现城乡一体化和构建设和谐社会。“十二五”社会保障工作的重心和财政支出的重点要向农村倾斜，以求逐步缩小城乡社保在各方面的差距，各级财政部门下一步需要大力投入新型农村合作医疗、农村养老保险、农村低保支出等项目。健全覆盖城乡居民的社会保障体系，实现真正的全民社保。参考文献：[1]郭庆旺、赵志耘.公共经济学[M].北京：高等教育出版社，2006.[2]穆怀中、陈德君.社会保障概论[M].沈阳：辽宁大学出版社，2000.[3]林义.社会保险基金管理[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2007.[4]班晓娜.我国财政社会保障支出水平存在的问题及其对策研究[J].鞍山师范学院学报，2005(3).[5]李思杰.我国财政支出存在的主要问题和改进思路[J].特区经济，2010(3).[6]胡佳妮.对财政收入分配职能的理论综述——兼论社会保障制度的完善与其收入再分配职能的实现[J].财政监督，2009(3).[7]冉维.关于我国财政社会保障支出的分析[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2007(4).[8]中国知网.中国统计年鉴数据库.[EB].[9]发改委起草大范围提高社会工资等方案[N].经济观察报，2008-11-22.[10]中华人民共和国财政部网站.[EB].注释：①发改委起草大范围提高社会工资等方案[N].经济观察报，2008-11-22.②郭庆旺，赵志耘.《公共经济学》,第367页,高等教育出版社,2006年版.③郭庆旺，赵志耘.《公共经济学》,第76页,高等教育出版社,2006年版.