城市公共交通行业管理机制研究报告(三)

1城市公共交通行业管理机制研究报告武汉理工大学2009年11月2目录第一部分、广西城市公共交通行业发展存在的问题与挑战....................................31.1非法营运车辆规模较大，交通供需矛盾突出...............................................31.2对公共交通投入不足，公交优先战略落实不到位.......................................41.3城市公共交通行业改革滞后，市场运作不规范...........................................41.4公共行业营运普遍亏损，政府缺乏一个行之有效的补贴机制...................51.5城市公共交通行业安全和社会稳定形势严峻...............................................61.6城乡公共交通发展差距拉大，乡镇居民的基本出行需求得不到满足.......61.7行业科技水平低，服务质量与群众要求尚存较大差距...............................7第二部分、国外城市公共交通管理机制比较与借鉴................................................82.1美国...................................................................................................................82.2日本...................................................................................................................92.3法国.................................................................................................................112.4新加坡.............................................................................................................112.5库里蒂巴.........................................................................................................12第三部分、广西城市公交行业发展的对策建议......................................................153.1树立公交优先思想，优先发展城市公共交通.............................................153.2制订实施“公交优先”的经济政策.............................................................183.3深化体制改革，加强公交行业体制建设.....................................................203.4寻求合适的行业发展模式.............................................................................213.5坚持市场化改革的正确导向.........................................................................243.6提高公交管理水平，逐步引进高新公交技术.............................................253.7统筹发展城镇公交，促进城乡协调发展.....................................................263.8提高服务水平，确保营运安全.....................................................................263.9继续开展各项专项治理活动，创建绿色交通示范城市.............................273第一部分、广西城市公共交通行业发展存在的问题与挑战1.1非法营运车辆规模较大，交通供需矛盾突出非法营运车辆规模较大。近年来随着车价的降低和人民生活水平的提高，越来越多的人拥有了私家车，而部分人购买了私家车后闲置，油价上涨后一些车主从起初的拉客赚些油钱，由于不用交税收入相当可观，当事人到甜头后便开始长期从事非法运营。同时还有摩的、三轮车、甚至有一部分小货车也参与了城市客运。非法营运不经造成国家财税流失，而且还破坏正常的公共交通营运秩序，危害乘客的生命财产安全，需要予以打击。同时，自驾小汽车的快速增长直接导致城市交通供给紧张程度的提高。这几年，广西小汽车的增幅呈翻番的趋势，根据世界城市发展的规律，此时就是公共交通、城市交通与城市发展、人民群众的需求矛盾最尖锐的时候。城市道路网密度不足较为普遍。由于我国城市土地资源十分短缺，无论在短期内或未来，我们都无法也不可能通过城市道路的大量投资和快速延伸来满足交通的发展。因此，城市的发展必须要走紧凑式模式，采取公共交通主导型模式。我国城市的公共交通系统，就是要以有限的道路资源来满足日益增长的人民群众无限的交通便利需求。这是个必然趋势，这是由国情决定的，也是由科学发展观决定的。国际经验证明，特大城市中心区的交通问题只能通过发展公共交通和限制一般车辆的需求来解决。41.2对公共交通投入不足，公交优先战略落实不到位公交优先战略没有落实到位，公交经营环境恶化。许多城市设置的公交专用道标准明显偏低，甚至有些城市设置的公交专用道并不是让公交车优先通行，而是什么车都可以通行，限定公交车辆不得借用其他车道，致使公交车辆速度反而下降。在国外的城市，其他道路上即使等候车辆再多，公交专用道没有公交车辆，其他车辆也不得通行。与国内大多城市相类似，广西省许多城市的公交专用道设置，大都是把非机动车道稍微加宽，公交车与非机动车同行，相互干扰严重，这样反而使公交车辆行驶速度下降，由此造成公交出行时间增加，营运速度、准点率下降，导致公交出行分担率的下降。许多城市在保证场站用地方面，没有落实公交用地政策，要求公交企业与一般经营性企业一样以市场价格购买土地使用权。1.3城市公共交通行业改革滞后，市场运作不规范近年来，广西区各级城市公共交通行业改革做了许多有益的尝试，取得了一些经验，但总的来看，区内城市公共交通行业市场化改革与发展的实效还不够明显。一方面，城市公交行业市场化改革进展比较缓慢。一些城市政府主管部门政府职能转变不到位，习惯于直接管理企业，不善于进行市场监管。政府在市场规则的制定、企业行为的规范、服务质量的监管上缺位、失位。一些公交企业仍然存在“等、靠、要”的思想，难以成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。另一方面，城市公共交通市场化改革过程中存在各种不规范的市5场运作行为。一些城市在公交体制改革过程中将所有的城市公共交通企业一卖了之。而不少已改制的公共交通企业为了赢利和尽快收回经营权成本，不顾安全与乘客利益，争抢客源，竭尽所能地降低营运成本，提高收费标准。一些企业为了提高经济效益，内部实行以经营收入为考核目标的线路承包、单车承包、司乘人员承包等单纯的利润承包方式，司机为了完成经营任务疲劳驾驶。只注重经济效益而忽视社会效益的改革，严重侵害了广大乘客的利益，也影响到公共交通功能的进一步发挥和持续健康发展。1.4公共行业营运普遍亏损，政府缺乏一个行之有效的补贴机制目前，广西区城市公共交通企业大多处在亏损状态，每年都会向政府申请大量的补贴资金。然而，政府并不清楚公共交通企业每年到底亏损多少，只能根据企业的申报金额和往年的补贴金额进行比对来发放补贴，缺乏科学的计算方法。政府分不清公共交通企业的哪些亏损是属于政策性亏损，哪些是属于经营性亏损，补贴对象的模糊使得无法保证有限的补贴用在最需要补贴的线路上，使得该补的没补上，不该补的反而得到了更多的补贴，没有做到补贴的公平性。公交企业的补贴资金基本上完全来源于中央财政，补贴资金来源单一。政府没有有效的绩效评价机制和奖惩制度，对努力提高服务质量和运营效率的公交企业，看不到其努力的程度，没有对其进行奖励，对于不改善服务质量、降低企业运营效率的公交企业，看不到其不努力的程度，没有对其进行惩罚，不利于企业的发展。61.5城市公共交通行业安全和社会稳定形势严峻近年来，城市公共汽、电车安全生产形势，总体状况良好。但在一些城市中由于公交无序竞争、争抢客源、安全投入不足、管理不到位等原因所引发的交通安全问题也时有发生，公共汽、电车交通事故又有上升趋势。另外，区内城市公交行业的稳定形势也不容乐观。由于少数企业改革不规范使企业职工利益受损，导致个别城市公交企业职工队伍出现不稳定，集体罢工、上访等情况时有发生。同时，出租汽车行业由于管理体制不顺、经营权出让与转让不规范、乱收费、企业经营不规范、非法运营车辆猖獗等因素，造成出租汽车司机合法权益受到侵害，集体上访、冲击政府机关、堵塞交通等群体性事件也屡屡发生，在一定程度上影响了社会稳定。1.6城乡公共交通发展差距拉大，乡镇居民的基本出行需求得不到满足随着我国城市化进程的发展，城市经济活力不断增强，但是城乡差别越来越大。城乡之间人、财、物流通速度大幅度增加，但乡村的道路车辆配套设施等交通条件，以及经营服务和管理水平没有城市公交那样规范和健全，导致农村客运市场交通事故不断增多，安全形势十分严峻，广大人民群众反映非常强烈。从全国大多数地方来看，目前城市公共交通仍然局限于城区，主要为城市居民服务，在促进城乡交流方面做得还很不够。少数地方还存在城市之间对公交车、出租车实行相互封锁，不准对方进入，有的7甚至发生城市公交车与乡村客运线路的恶性竞争，导致城乡结合部公交客运市场混乱，群众利益受损。1.7行业科技水平低，服务质量与群众要求尚存较大差距与我国大多数城市一样，广西城市公交行业仍停留在人力资源密集型的粗放经营阶段，人车比例较高，企业营运管理信息化水平较低，运营效率不高。城市公共交通行业从业人员的素质、职业技能和服务意识、责任追究制等还没有得到很好的完善。职业技能培训的内容和形式还比较单一，城市公共交通行业服务内容和方式也需要不断创新。总之，城市公共交通服务的快捷化、信息化、人性化、舒适化还有待于极大改善。8第二部分、国外城市公共交通管理机制比较与借鉴2.1美国美国公共交通的最高管理机构是联邦政府交通部，下设专门管理各地公共交通的捷运总署，区政府设公共交通委员会，地方公共交通管理部门是捷运局，负责城市交通规划、管理和建设等。各州还设有交通厅（以及车辆管理局），各市县设有交通局。交通部门的主要职责是：运输基础设施规划、产业政策、市场准入、运输行业管理、公路设施管理、交通安全、车辆管理（包括新车认证、车辆注册、发牌发证、车辆检测），驾驶员管理（包括驾驶员考试、驾驶标准、驾照发放）、驾培行业管理、交通监控、交通信号、道路标志线管理。美国的公共交通由各级政府投资，并依既定的议案给予优厚的政策和补贴。美国城市公共交通的资金来源37%是客票收入，5%由联邦政府补贴，21%由州政府补贴，34%由市政府补贴，其它差额则从商业营业税、消费税或发行债券中补齐。公交企业几乎没有片税和义务，城市公共交通基础设施的投入由各级政府承担。虽然美国各个城市公交管理体制不尽相同，但运营单位都属于社会公益部门，如洛杉矶市捷运局的所有工作人员都是公务员。美