农村集体土地确权登记发证工作方案(讨论稿)

—1—河南省农村集体土地确权登记发证工作方案（讨论稿）为贯彻落实《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号，以下简称中央一号文件）和《中共河南省委、河南省人民政府关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农村农业发展基础的实施意见》（豫发〔2010〕1号，以下简称省委一号文件），保证全省农村土地登记工作的顺利进行，结合我省实际，制定本方案。一、工作概述（一）工作背景、目标要求和意义新中国建立六十年来，我省农村土地的经营、管理几经变迁，先后经过土地改革、合作化、人民公社化和改革开放等阶段，土地所有制也先后经历了耕者所有、初级合作社股份所有、集体所有等方式，土地所有权人也历经了耕者个人、农民集体——高级合作社、生产队、村民委员会以及村民小组等类型。由于法律的缺失、土地管理的粗放和“一大二公”思想的影响，农村土地的生产资料属性表现的比较明显，而其权利属性却被弱化了。《中华人民共和国土地管理法》规定了集体土地所有权和集体土地所有权人，显化了农村土地的权利属性。《中华人民共和国物权法》将农村土地权利分为集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等类型，不仅细化了农村土地权利体系，也明确了农村土地权利的法律地位。由于对农村土地管理尤其是农村土地产权管理重视不足，虽然《中华人民共和国土地管理法》颁布实施已二十余年，农村土地产权管理和登记尚处于起步阶段。二十世纪九十年代，土地利用现状调查完成后，各地陆续开展了集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权登记发证—2—工作，但是，由于缺少权利调查的环节，集体土地所有权只能以行政村为单位进行登记，而没有登记给实际的所有权人，造成其合法权益无法得到保护；宅基地使用权和集体建设用地使用权只能以单宗土地为单位进行登记，基础情况不清，基础资料缺乏，给土地产权管理带来极大的困难。甚至部分地方由于停止涉农收费和工作经费无来源，农村土地登记处于停滞状态。我省虽经过两次全省域范围的土地调查，但是，由于受到调查目的和技术、时间、经费的限制，两次土地调查中，农村集体土地所有权只以行政村为单位查清了权属，宅基地和集体建设用地只调查了相应的地类界线，没有对界线内宅基地使用权和集体土地建设用地使用权进行调查。现有的农村土地权利成果无法满足经济社会发展和土地管理深入的要求。进入新世纪的第二个十年，我省农业和农村经济发展的有利条件和积极因素增多，同时各种挑战和压力也在不断加大。在诸多压力和挑战中，农村土地管理薄弱，土地权利不清，直接和间接地导致农民集体和个人的合法权益无法保护，导致农业的规模化、标准化和组织化无法得以有效的提升，致使城乡统筹发展缺乏有效的土地权利基础。为了加大统筹城乡发展力度进一步夯实农村发展基础，有序推进农村土地管理制度改革，中央一号文件和省委一号文件明确要求“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”这不仅为今后的农村土地管理的核心工作指明了方向，也给国土资源管理工作提出了更高的要求。为了推进工作，国土资源部、财政部、农业部发文提出：2012年底前基本完成把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。未按期完成任务的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项—3—目不予立项。同时规定，办理土地征收手续时，必须完成被征地农民集体经济组织的集体土地所有权确权登记发证工作，并出具被征地农民集体经济组织的集体土地所有权证书；在征地拆迁时，依据集体土地所有权证和集体土地使用证进行补偿；依法进入市场流转的经营性集体土地建设用地使用权，必须经过确权登记发证，做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记发证的集体土地建设用地使用权一律禁止流转；对新农村建设和农村建设用地整治涉及宅基地调整的，必须以确权登记为前提。开展农村土地登记，加快集体土地确权登记发证工作步伐，对于作为走向工业化的农业大省和人口大省，河南显得尤为及时和重要。农村土地登记将涉及全省50267个行政村、约20万个自然村和2200万户农户，虽然工作量巨大、任务繁重，但却是保证全省经济社会平稳健康发展的重要基础；是保护耕地、保障粮食安全、维护农民利益、统筹城乡发展、构建和谐社会的重要内容；是推进中原经济建设的基础性是科学规划、有序利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑；是满足土地管理方式和管理职能转变、不断提升全省土地管理水平的重要举措；也是推进工业化、城镇化，实现农业现代化，加快新农村建设的关键所在。（二）组织领导机构根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地调查条例》（国务院令第518号）的规定，土地确权登记颁证和相应的土地调查是法律、法规赋予人民政府的职责。因此，农村集体土地确权登记颁证工作必须由人民政府统一组织实施。成立政府牵头，有关部门参加的领导机构和相应的办事机构（设在国土资源管理部门），并根据中央一号文件、省委一号文件的要求，工作经费纳入财政预算。各级国土资源管理部门抽调人员、设备成立办事机构，根据人民政府制定的《实施方案》，具体开展农村集体土地确权登记颁证的工作。—4—应充分发挥乡级人民政府和土地管理机构熟悉农村情况的作用，成立村、组参加的工作班子，做好配合工作。（三）主要工作原则1．实事求是原则真实、准确、有效不仅是对登记结果的要求，也是对登记过程的要求。否则，将会使登记结果与实际权利状况不符，不仅无法保护权利人的合法权益，也会给今后的农村土地权属管理带来极大的困难，造成难以弥补的损失。在农村土地登记中必须坚持实事求是的原则，以实地实际状况为准开展权属调查，根据土地登记的规定进行确权登记；以对人民群众长远利益负责的态度，认真地组织、开展工作。2．统筹安排原则农村集体土地确权登记发证工作时间紧、内容多、任务重、要求高，土地权属调查不仅包括集体土地所有权调查、村庄地籍调查、独立工矿建设用地调查等不同内容，而且调查的技术标准也不同；不仅需要各调查单位开展具体调查，还需要逐级汇总调查成果；既有外业工作，又有内业工作；既有传统的实地权属调查、皮尺丈量，又要充分利用遥感（RS）、全球卫星定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）和计算机技术，而且还需要按照合法有效的权属资料办理土地登记。因此，在工作时间安排、程序、成果、质量等方面都要统筹考虑、合理安排，才能保质保量完成任务。3．承前启后原则要充分利用已有的全省第二次土地调查和土地登记资料开展权属调查工作。对于已有的权属资料，经实地核实无误，资料完整、有效的，可继续使用。以加快工作进度、节约工作成本，保证成果的连续性，提高成果质量。4．分工协作原则—5—国土资源管理系统内部，要按照“全省整体控制、地方开展调查、各级优势互补、分级负责实施”的形式组织实施好确权登记发证工作。地方上由政府统一组织领导，统筹工作经费，有关部门各司其职、各负其责、通力协作、密切配合。5．注重创新原则随着经济社会的不断发展，要求土地管理方式进行重大转变。因此，在农村集体土地确权登记发证工作中要勇于创新，探索新机制、新方法，运用先进技术，提高成果质量和科技含量，建立成果数据库，实现管理信息化。6．服务社会原则农村土地登记的主要目的为统筹城乡发展、农村农业发展奠定合法的土地权利基础。因此，农村土地登记要严格按照统一部署、统一标准进行，满足经济社会发展、政府科学决策的需要；满足农用地转用、土地征收（用）、土地开发整理、土地规划计划和土地利用以及执法监察等国土资源管理工作的需要；满足社会对土地权益保护的需求。（六）工作范围和主要内容以县（市、区）为单位，对全省范围内农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权进行确权、登记、发证，并采用计算机技术建立信息系统。具体范围如下：1.县（市、区）范围内，以第二次全省土地调查范围内确定的行政村权属界线范围为基础，查清行政村内各土地权属单位的所有权状况和权属界线，查清其他集体土地所有权情况，查清本集体土地范围内国有土地的情况，形成权属界线成果资料。根据符合土地登记要求的土地权属资料，将集体土地所有权登记给具有所有权的农村集体或经济组织。2.县（市、区）范围内，以第二次全省土地调查范围内确定的农村居—6—民点用地（地类代码203）范围为基础，按照实际使用情况，查清农村居民点范围内宅基地和其他土地的权属界线、面积、用途，形成权属界线成果资料，该项调查也称为村庄地籍调查。根据符合土地登记要求的权属调查资料，将宅基地使用权和村庄内的其他土地使用权登记给具有使用权的单位或者个人。3.县（市、区）范围内，查清独立于城镇、建制镇、村庄以外的，集体所有土地上的独立工矿用地中集体建设用地使用权情况，形成权属界线成果资料。根据符合土地登记要求的权属资料，将集体土地建设用地使用权登记给具有使用权的单位和个人。4.按照《土地登记办法》土地总登记的有关规定进行登记发证。（七）工作程序1.土地权利调查与确认（1）权属调查。土地所有者和使用者实地指认土地权属界线，开展土地权属调查。由相关的土地所有者和使用者到现场指认权属界线，并对指认结果签字，以查清集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的权属界址基本情况，形成符合调查技术规定的权属调查结果。（2）地籍堪丈按照调查技术规定，采用相应的技术方法对权属调查结果进行地籍堪丈，并对权属调查结果进行核对，形成符合规定的权属界线成果资料。（3）权利确认根据《物权法》和《土地管理法》的规定，集体土地所有权、宅基地使用权、集体土地建设用地使用权权属界线成果资料，实地公告无异议的，以乡为单位报县级人民政府确认所有和使用的情况，确认文件作为土地登记的依据。—7—2.土地登记统一组织集体土地所有者和使用者进行土地登记申请，按照《土地登记办法》土地总登记的有关规定办理土地登记。3.颁发证书统一组织，向土地权利人颁发土地证书。4.信息系统建设将农村集体土地确权登记发证工作的成果采用计算机技术进行管理和应用，建设相应的信息系统。探索与第二次土地调查信息系统的结合。（八）技术路线与技术方法1.技术路线按照中共中央、国务院和国土资源部以及省委、省政府的有关要求，围绕按时完成农村集体土地确权登记发证的目标和主要工作任务，技术路线如下：（1）农村集体土地所有权确权登记发证依据第二次全省土地调查的正射影像图作为集体土地所有权土地权属调查和地籍堪丈的工作底图，充分利用已有的土地调查成果和无争议的权属资料，运用航空航天遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通讯等技术，采用内外业相结合的调查方法，获取全省农村每一块集体土地的所有权类型、面积、权属和分布等信息，形成集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务于一体的技术流程，在查清、确认权属的基础上，按照《土地登记办法》的规定进行土地登记发证。并在省内建立联通的“省－市－县”三级土地权属数据库。（2）宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证在对宅基地使用权和集体建设用地使用权进行权属调查（核查）的基础上，运用野外数字测量法、解析法等，采用1:500比例尺，获取村庄内—8—部每宗宅基地和其他土地以及独立于城市、建制镇、村庄以外集体建设用地的权属、界址、用途、面积、分布及土地利用情况等信息。掌握准确的宅基地使用权和集体建设用地使用权状况的各类基础数据，在查清、确认权属的基础上，按照《土地登记办法》的规定进行土地登记发证。在省内建立联通的“省－市－县”三级土地权属数据库。2.技术方法（1）第二次全省土地调查成果为主要信息源以第二次全省土地调查统一时点更新调查后建设的数据库为主要信息源，制作集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权调查所需的工作底图。（2）内外业相结合开展权属调查和地籍堪丈集体土地所有权调查，以根据第二次全省土地调查统一试点更新调查数据库制作的1:10000比例尺的正射影像图作为调查基础底图，充分利用现有资料，在GPS等技术手段引导下，经土地所有者指认土地权属界线，实地对每一块土地的权属等情况进行外业调查，