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1目录内容提要.......................................................1一、中国信访制度演化过程简要回顾...............................1（一）新中国信访制度历史沿革...............................2（二）中国信访制度功能变迁.................................3（三）学界关于信访制度的存废之辩...........................4二、现行信访制度面临的困境.....................................5（一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满足社会稳定的需要...........................................5（二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权利救济渠道.................................................6（三）“分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会负面影响...................................................6三、当前信访制度存在的合理性...................................7（一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中国传统文化和法律继承的特色.................................7（二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范公共权力...................................................8（三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以发挥基础性作用.............................................8四、推进信访制度改革的对策建议.................................9（一）信访制度改革应将保护权利与维护稳定统一起来，实现经济利益博弈关系中不同社会群体的利益权衡........................10（二）信访制度改革应将行政救济与司法独立统一起来，实现中国民主法制建设进程中权利救济渠道的有机结合....................12（三）信访制度改革应将法治化研究与完善利益表达机制统一起来，实现依法治国方略大框架下的标本兼治格局....................14参考文献......................................................17-1-关于信访制度改革的几点思考摘要：信访是我国党和政府密切联系群众，实现公民合理政治参与的重要渠道，是化解社会矛盾、解决诸多纠纷、维护群众利益、构建和谐社会的基础性工作。伴随新中国的成立，中国信访制度走过了50年风雨历程，一定时期和程度上发挥过“春风化雨”的作用，但随着改革开放的深入发展，经济社会生活中的深层次矛盾日益显现，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，诸多问题汇集到信访部门，导致信访活动量激增。作为设计之初倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的信访制度，面对众多的矛盾和冲突，承载了太多的制度本身所无法解决的社会难题，表现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应。在实施依法治国方略的宏观背景下，寻求信访与法治之间相对动态的平衡点，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，将信访纳入法治轨道，是信访制度走出困境的必然选择。本文试图通过对我国信访制度的产生和发展进行简要回顾，分析目前信访制度所面临的困境及存在的合理性，并进而探索提出推进信访制度渐近式改革的措施和建议，进一步完善我国的民主法治建设。关键词：信访；制度；改革；思考一、中国信访制度演化过程简要回顾信访制度作为当代中国民主和人权的重要补充形式，有其深远的历史根源，体现了中国传统文化发展的连续性和法的继承性。中国的信访制度可追溯到上古尧舜时期，“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏鼓”可以认为是中国直诉制度的源头，西周时期的“路鼓肺石”之制、秦汉时期的“公车司法”与“诣阙上书”、魏晋时期的“登闻鼓”与“华表木”等制度进一步拓展了直诉的途径。自南北朝以来，直诉制度成为中国封建社会不可或缺的一种司法制度，更加丰富了“告御状、邀车驾、京控、叩阍”等直诉形式，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。晚清时期法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度不复存在。新中国成立后，出现了类似于直诉制度的信访制度，两者虽有所区别，但可明显看出其间密切的“血缘”联系。作为国家机器中的权利技术装置出现的信访制度，随着社会形势的不断变化，其定位、作用、功能也在不同时期经历着不断丰富、发展和深化的过程。-2-（一）新中国信访制度历史沿革。新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。一般认为，这是我国信访工作的开端。1951年6月7日，政务院根据毛泽东同志在中央办公厅《关于处理群众来信情况的报告》上的批示，颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这标志着我国信访制度在特殊历史背景下应运而生。《决定》下发后，各地、各部门先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。11957年5月，第一次全国信访工作会议在北京召开，会议起草并通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》,初步形成了具有中国特色的信访制度。从信访制度的发展过程出发，有学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。2这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。第一阶段是自1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受政治运动的制约，其内容主要是揭发他人问题，反映运动中存在的问题或要求落实政策。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度”，国务院几个信访机构于1965年成立了中央机关联合接待室，到1966年有二十多个中央机关参加联合办公。1977年，中央办公厅信访局成立。第二阶段是自1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于1979年成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。1980年，国务院办公厅信访局成立。第三阶段是自1982年2月至1990年前后的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。1986年，中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并，成立中央办公厅国务院办公厅信访局。20世纪90年代以来，沉重的农民负担以及其他损害农民权益的事件不断发生，引发了以农民上访为主的“信访洪峰”。1995年10月28日，-3-国务院颁布《信访条例》，自1996年1月1日起实施。这是中国第一部信访法规，使中国特色的信访工作走上了“法制化的轨道”。《信访条例》颁布后，未能有效化解新时期的“信访潮”。2000年，在中央办公厅国务院办公厅信访局基础上组建成立了国家信访局。2005年1月，国务院第76次常务会议通过新修订的《信访条例》，自2005年5月1日起正式施行。新条例既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在既有条件下规范信访制度。2007年3月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。当年3月，第六次全国信访工作会议召开。2008年7月，中纪委发布《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》。这是第一次就信访工作责任追究作出规定。（二）中国信访制度功能变迁。纵观中国信访制度的发展历程，其功能定位也随着时代的发展而不断丰富和变化。笔者认为：信访制度是我国社会主义事业建设过程中一项具有中国特色的制度设计，是在法制化进程中补充健全制度缺陷的过渡性选择，不同时期具有广泛的政治参与、权利救济和化解纠纷等功能。作为秘书部门协助领导同志必须做好的重要工作之一的信访制度，其设立的初衷只是倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的渠道，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。1951年5月16日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”3该批示第一次明确了“密切联系人民群众”这个信访工作核心内涵或本质属性的定位。1999年2月5日，朱镕基同志在看望中办国办信访局工作人员进对信访工作所发挥的作用作了进一步阐述：“信访工作还具有一个重要的意义，就是检验中央、国务院的政策在执行过程中间发生了什么问题，是不-4-是符合实际”，“信访工作是对我们各级党政领导干部的一种非常重要的检验和监督”。这些表述，发展了信访工作定位，丰富了信访工作内涵。2006年8月5日，胡锦涛同志对信访工作专门作出指示：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作”，“构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素；信访工作要承担起这项任务，力求把一些问题解决在初始阶段，把先绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。”胡锦涛同志的指示，为新时期信访工作确立了全新的定位，从“方法”、“渠道”层面的定位到“基础性工作”层面的定位，标志着对信访工作地位和作用的高度认识。回顾我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，多年来，尤其是自1978年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到了非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表”。但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度”，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”转向现在的“求解”，成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了深刻变化。（三）学界关于信访制度的存废之辩。我国理论界关于信访制度的研究起步较晚，由于近年来信访活动的持续升温及大规模集体访的发生，引起了中央的高度关注，同时也引发了学界关于信访制度的存废之辩，理论研究主要存在以下两种观点：一种是“废除”的观点。持该观点的学者认为，信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生已不适应目前的市场经济环境，在客观上反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。2004年11月，著名学者于建嵘博士主持的课题研究成果《信访的制度性缺失及其政治后果》出台，首次对信访制度的合理性及意义提-5-出质疑，于建嵘博士认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制