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美国国会的立法是如何运作的？国会大厦（照片：ArchitectoftheCapitol）10月17日欧巴马总统就联邦政府恢复运作发表讲话，他说：“我已签署法案，让我国政府恢复运作并支付美国的债务”，“我想感谢那些齐心协力并最终完成这项工作的民主党人和共和党人。”这次联邦政府的暂时关闭，不但成为美国媒体与民众议论的焦点话题，也成为全球传媒的热门关注内容。在这次联邦政府停摆及恢复运作中，国会扮演了关键的角色。许多人，包括美国人在内，对国会如何运作、尤其是法案如何成为法律的过程并不清楚，这里就对国会的组成及法案通过程序做一个简单的介绍。美国国会由参议院（Senate）及众议院（HouseofRepresentatives）组成，因此有两个议院（chamber），“chamber”一词有时也指参议院或众议院举行全体会议的会议厅。参、众两院共有535名议员，全部由选民直选选出，其中参议员100名，众议员435名。参议员按州平均分配，每州两人，任期6年，可以连选连任；众议员则根据人口比例选出，任期2年，也可以连选连任。由于每个州的人口大不相同，因此人口众多的州就可以选出较多的众议员，在国会中拥有较多的选民代表，比如人口大州加利福尼亚（California）有53名众议员；而人口小州蒙大拿（Montana）、怀俄明（Wyoming）、佛蒙特（Vermont）等，在国会都只有1名众议员。由于国会是由两院组成的，因此，任何法案要想成为法律，都必须经过两院的投票批准，然后由总统签字。在这个过程中，从法案的提出，到投票表决，其中经过许多环节。大致说来，参议院及众议院都可以提出自己的法案，众议院的法案以英文字母“H.R.”开头，加上数字编号；参议院的法案以英文“S.”开头，加上数字编号，这样很容易分辨法案是由众议院提出的还是由参议院提出的。根据规定，众议院提出的法案经过简单多数表决赞成通过后，必须送交参议院，由参议院再进行表决。如果参议院对众议院的法案不加修改直接表决，只要简单多数赞成，这个法案就完成了在国会的立法程序，可以送交总统签字；如果总统也赞同该法案，签字后便成为法律。当然，如果众议院通过的法案遭到参议院的否决，则该法案就“胎死腹中”，无法成为法律。与此同理，参议院提出的法案也必须经过相同的程序。众议院会议厅（照片：白宫）在法案通过的过程中，有一个很重要的规则必须提及，就是参、众两院无论是哪一方提出的法案，最后通过时必须版本一致，不可有半点不同。以众议院通过的法案为例，法案送交到参议院表决时，如果后者对法案加以修改、表决通过，那么这个法案与原来的法案就有不同了，没有达到两院法案版本必须完全一致的要求。这时众议院有两个选择：一是直接对经过修改后的参议院法案进行表决，如果通过，那么就可以送交总统签字了，如果没有通过，法案便流产了；二是众议院议长认为参议院的版本很可能无法在众议院投票时通过，因此就必须组成一个由两院议员代表组成的协商委员会（ConferenceCommittee），对修改后的法案再加修改，直到双方满意，这样将再修改后的法案重新拿到参、众两院分别投票，通过后便完成了在国会中的立法程序，然后送交总统签字，成为法律。法案在完成了国会的立法程序后，必须经过总统签字才生效，而总统则有权否决法案，或在规定的10天期限内不签字。如果总统否决或不签字，法案还是不能成为法律。这时国会有两个选择：一是再对法案投票，如果有三分之二议员投赞成票，即使总统反对或不签字，法案自动成为法律；二是重新修改法案，以符合总统的要求，不过要在参众两院重新投票，再走一遍立法程序。国会两院的组成结构以及法案通过规则的制定，主要是为了限制两院中任何一方独大，也是为了保证法案成为法律前有严谨的考量及周到的设计，尽量避免“恶法”出现。当然，任何设计都有另一面，两院法案版本必须完全一致的规定，使得法案在国会通过的难度大大增加，尤其当国会参众两院控制在不同政党的手中时，双方因为政见的不同，往往很难通过同一版本的法案，最近发生在国会、围绕新财政年度预算案的两党争执，就是典型的例子。目前众议院的多数党是共和党，而参议院的多数党则是民主党，两党在新的财政年度开始前（10月1日）未能就预算案达成一致，政府停摆16天，最后由参议院的民主党与共和党协商提出了一个法案，通过后送交众议院，众议院未加修改，也表决通过，送交欧巴马签字后成为法律，这才恢复了政府的运作。这也是欧巴马总统之所以要“感谢那些齐心协力并最终完成这项工作的民主党人和共和党人”的缘由。了解美国国会的结构与立法程序，可以加深对美国民主政治运作的理解。美国民主党和共和党的区别从历史上看，美国基本实行民主党和共和党两党通过竞选总统轮流执政的两党制。美国民主党建于1791年，由部分种植园主和与南方奴隶主有联系的企业家组成，当时叫共和党。1794年改为民主共和党，1840年正式称民主党。1861年南北战争结束后民主党一蹶不振。1933年罗斯福利用经济危机引起的人民不满情绪竞选总统获胜并连任四届总统，民主党因而连续执政20年。民主党群众基础主要是劳工、公务员、少数民族和黑人。美国共和党成立于1854年，由反对奴隶制的东北部工商业主及中西部开发各州的农业企业家代表组成。1860年林肯当选总统，共和党开始执政，并在南北战争中击败南方奴隶主势力平息了内战。1860年至1933年70多年中，除16年外，美国均由共和党执政。该党群众基础主要是郊区和南方的白领工人及年轻人。二战后中产阶级为其新的支持力量。在每四年一次的全国总统选举中，由两党最高组织机构全国代表大会提出本党总统候选人和总统竞选纲领。两党以在国会大选中获席位多少区分多数党和少数党。两党党员人数不定，视投票情况而定。民主党的标志为驴，共和党的标志为象。从思想取向层面来看，美国两大政党分别代表两种差别极大的政治哲学：民主党－－自由主义；共和党－－保守主义。自由主义和保守主义在不同的国家里有不同的含义，即使在美国也有不下几十种定义。一般说来，美国当代的自由主义理论推崇革新、容忍与社会平等，主张观念、制度和法律应随社会环境之改变而变迁；而保守主义思想则强调文化延续性，注重传统价值、社会稳定与宗教之作用。在具体的政洽领域，保守主义与自由主义的最大分歧莫过于“大政府”与“小政府”之争。保守主义理论从维护个人自由这个基点出发，坚信政府权力之扩大即意味着个人自由之缩小。这种理论认为，政府对经济的干预和对社会问题的涉入必定会危及美国文明的根基－个人自由。更有甚者，保守主义理论还认为联邦政府的社会福利、高开支、高税收、及保护少数民族权益等政策均不同程度的造成或深化了美国的社会经济问题，如生产率下降，通货膨胀，中上阶级收入减少，商企业界投资热情不高，懒人依赖政府救济等等。与此相反，自由主义理论认为，放任的资本主义经济导致了严重的贫富不均、高失业与一系列其它问题，而高度发达的科技与经济发展并没有明显改变美国社会不平等现象，如种族歧视，妇女权益得不到足够保护等。因此，自由主义理论深信，美国社会的急迫问题不是个人权利受到侵犯，而是社会不平等没有得到纠正。同时，自由主义理论还认为，美国诸多的社会经济问题如此之严重，如此之深刻，非得政府出面参与解决不可。换言之，自由主义理论坚信政府权力不是造成美国社会经济问题的原因，而是消除这些问题之重要手段。由于保守主义与自由主义对大、小政府持不同意见，近几十年间，共和党和民主党在诸如拨款、税收、政府调控经济、民权保障、枪支管制、环境保护等问题上明争暗斗，针锋相对。美国两大政党关于政府权力大小之分歧在大选年时显得最为突出。1980年，罗纳德•里根以“小政府”，作为其竞选基调，猛烈抨击民主党的社会经济政策，认为自由主义派的高开支，高税收及“福利社会”政策导致了高速货膨胀、高失业、高利率、高国债与低速增长。1988年，乔治•布什挟里根保守主义当权八年之余威，再次祭起“小政府”旗帜，信誓旦旦地向全国选民保证，ReadMyLipsNoNewTaxes，1992年，民主党时来运转，比尔•克林顿利用美国经济不景气而布什政府应对无力之机，又向全国选民开出沉寂了十二年的“大政府”药方，强调政府必须采取强有力措施，以帮助入们渡过难关。振兴经济，走出萧条。从以上三例来看，‘大政府’与‘小政府’的药方均为有效，因为美国两大政党在政府权力与作用问题上早已界线分明，只要社会条件与时机有利，争得中间势力同情，政治钟摆的方向将会很明显。美国两大党关于大、小政府之争在国会立法中表现得同样激烈。尽管有议员跨党投票现象，总的说来，共和党和民主党对与政府权力有关的议案的表决通常是营垒分明。克林赖1993年当政后，其刺激经济的法案在参议院遭到共和党议员封杀，其联邦赤字减缩法案也受到参众两院共和党议员一致抵制。在布什执政期间，民主党虽在参案两院占有优势，成功地通过了几十个法案，但由于共和党占据白宫，布付利用总统权力将那些与“大政府”有关的法案一一加以否决。四年期间，布什总共否决了近三十个国会两院所通过之法案，只有关于政府对有线电视价格施加控制的一个法案后来又被两院以三分之二多数通过成为法律，其余均为夭折。克林顿一入主白宫，民主党议员急忙又将被布什否决的一些法案重新通过（如FamilyLeaveBill)，交由民主党总统顺利签署。关于大、小政府的党派之争并不限于联邦国会，在美国五十州的州议会里，类似的情形同样存在。民主党与共和党总统候选人经济政策之比较【税收政策】麦凯恩支持布什现行的全面减税政策，而奥巴马更多地代表中下层阶级，他主张对低收入以及中产家庭减税，每年的减税额将达到800-850亿美元，但是另一方面，奥巴马将对年收入超过25万美金的高收入家庭增税。此外，奥巴马还承诺当选后将实行总额达500亿美元的财政刺激计划。麦凯恩主张将企业所得税税率从35%降至25%。奥巴马则表示作为整个税收改革计划的一部分，有可能减少企业所得税税率。资本利得税方面，麦凯恩的倾向是维持现行税率不变。奥巴马认为应该提高资本利得税的税率。【能源政策】面对高企的油价，麦凯恩主张为开发节能汽车者提供高达3亿美金的奖励，他还建议实施暑期汽油税收减免计划。奥巴马则反对暂停征收汽油税，认为这既不会增加驾车者的储蓄，也无益于推低油价。他的政见更倾向于鼓励消费者减少对汽油的消费，从需求上控制油价。对于原油市场的投机活动，奥巴马认为投机活动是推高原油价格的一大原因，因此主张打击投机，加强原油交易市场的监管。麦凯恩却反对投机活动推高油价的观点。在开发替代能源上，麦凯恩反对布什总统推行的从玉米中提取乙醇燃料的做法。正是由于这一政策，导致大量耕地放弃传统农作物转而种植玉米，进而推高全球的粮食价格。麦凯恩还认为对太阳能和风能的刺激政策将扭曲能源市场，而更支持对核能采取激励措施。奥巴马则主张对风能、煤炭以及核能等替代性能源的大力开发，在今后10年将投资1500亿美元用于开发这些能源。不同于现任总统布什，麦凯恩和奥巴马均赞成对温室气体排放量的限制。麦凯恩的目标是到2050年温室气体排放量在1990年水平上降低60%，而奥巴马则显得更为激进，他的目标是减少80%。【住房政策】奥巴马建议设立联邦基金，为住房购买者提供资金，使他们避免因拖欠贷款而遭受破产或者被没收房屋。他还准备为住房贷款者每年提供约占利息十分之一的税收减免。此外，奥巴马主张联邦住房管理会（FHA）对由于借款者无法承受而采取减值措施的贷款提供支持。当贷款者出售住房之后，FHA有权利获得一部分收益。麦凯恩反对为购房者设立基金和采取抵税措施。他推行一项“家庭计划（HOMEPlan）”，通过该项计划，贷款者最多只需负担房屋市场价值的90%，而非签订合约时的价格，而且这一部分贷款将获得联邦政府的担保，并以一个重新设定的30年期固定利率的方式偿还。剩余部分将由借款者和政府负担。但是贷款者如果转卖抵押住房获得收益，借款者和联邦政府都应该获得一部分利润。此外他还主张在司法部门中特设一个机构，专门对有关房屋按揭和证券化的犯罪行为进行监察。【医疗和社会保险】奥巴马支持延续目前以雇主支付为主的健康保险制度；主张依靠政府力量，为