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市政基础设施投资中代建模式、EPC模式以及BT模式的比较研究一、模式简介1.代建模式1.1概念代建模式是指政府（项目业主单位）依法通过招投标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理与建设施工组织工作，项目建成后交付给使用单位，政府支付给代建单位一定管理费用标准的制度。1.2产生背景国内“代建制”的引入是为了解决建设单位工程建设项目专业管理人员和单位工程管理经验不足，通过投标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设项目的实施，严格控制项目投资、质量和工期，将项目建设与项目使用（单位）人分离，最终达到政府投资项目的建设管理模式，由“投、建、管、用”多位一体逐渐向“投、建、管、用”职能分离的转化。可见，代建制的实行是深化政府投资体制改革，充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目管理水平、投资效益和工程质量，促进廉政建设的需要。1.3特征代建制主要有以下特征：一是适用于非经营性政府投资项目；二是选择专业化的项目管理单位取代传统的临时性机构；三是通过市场化竞争选择代建单位；四是代建单位与使用单位分离；五是代建单位的管理目标或责任是严格控制项目投资、质量和工期。1.4代建模式分类1.4.1集中代建模式集中代建是指政府专门成立一个常设性的机构或指派某一现存机构对政府投资项目进行集中代建。比如河北省社会公益项目管理中心、安徽省公益性项目建设管理中心、深圳市工务署、东莞市城建工程管理局等机构均属于集中代建机构。集中代建的特点是：①代建机构一般属于政府行政机关或事业单位；②代建机构一般垄断政府投资项目的建设工作；③代建行为属于行政代理。其优点是：①集中代建模式是政府行政职能的延伸，可动用庞大的行政资源协调相关政府主管部门，从而能够保证工程项目的顺利实施。②集中代建模式由于具有行政委托性质，且具有一定程度的建设单位职能，容易协调相关单位的利益关系。但也存在缺点，主要表现为①很难避免政府干预。②投资软约束没有完全改变。③垄断代建业务，不利于培养代建企业。④另行组建机构，增加财政负担。1.4.2企业代建模式企业代建是指政府投资主管部门或其代理单位通过招标方式择优选择具有相应资质的社会化项目管理公司，即代建企业进行代建活动。该模式的特点是：一是隔断了政府与市场之间的联系；二是在代建单位的选择上引入了市场竞争机制；三是代建行为属于民事代理。北京、上海、重庆、浙江等地实行的就是企业代建模式。其优点是：①可以形成有效控制投资的刚性约束机制。②代建企业一般具有丰富的项目管理人才与实践经验，能够提高项目投资效益。③促进代建市场的竞争与发展。其缺点是：①追求利润最大化是代建企业的终极目标，有可能出现为了利润降低工程质量等行为。②由于配套法律法规不完善使得代建企业的法律地位不明确，在代建实践中往往面临各种困难和阻力。③由于我国项目管理公司发展时间不长，自身管理能力和水平有限，往往不能实现代建制的预期目标。2.EPC总承包模式2.1概念EPC（Engineering-Procurement-Construction）项目管理模式即“设计-采购-施工”模式，是指建设单位作为业主将建设工程发包给总承包单位，由总承包单位承揽整个建设工程的设计、采购、施工，并对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责，最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程的承包模式。EPC总承包模式是当前国际工程承包中一种被普遍采用的承包模式，其规范运作程序源于国际咨询工程师联合会（FIDIC）1995年出版的《设计—建造总承包与交钥匙工程合同条件》、1999年出版的《设计、采购和施工合同条件》以及《生产设备和设计－施工合同条件》等国际工程承包普遍使用的合同范本。在我国，这种承包模式已经开始在包括房地产开发、大型市政基础设施建设等在内的国内建筑市场中被采用。2.2特征一是在EPC总承包模式下，发包人（业主）不应该过于严格地控制总承包人，而应该给总承包人在建设工程项目建设中较大的工作自由。譬如，发包人（业主）不应该审核大部分的施工图纸，不应该检查每一个施工工序。发包人（业主）需要做的是了解工程进度，了解工程质量是否达到合同要求，建设结果是否能够最终满足合同规定的建设工程的功能标准。二是发包人对EPC总承包项目的管理一般采取两种方式：过程控制模式和事后监督模式。所谓过程控制模式是指发包人（业主）聘请监理工程师监督总承包商设计、采购、施工的各个环节，并签发证书。发包人（业主）通过监理工程师各个环节的监督，介入对项目实施过程的管理。FIDIC编制的《生产设备和设计—施工合同条件（1999年第一版）》即是采用该种模式。所谓事后监督模式是指发包人（业主）一般不介入对项目实施过程的管理，但在竣工验收环节较为严格，通过严格的竣工验收对项目实施总过程进行事后监督。FIDIC编制的《设计、采购、施工合同条件（1999年第一版）》即是采用该种模式。三是EPC总承包项目的总承包人对建设工程的设计、采购、施工整个过程负总责，对建设工程的质量及建设工程的所有专业分包人履约行为负总责。也就是说，总承包人是EPC总承包项目的第一责任人；在传统的承包模式下，建设单位即发包人则是建设工程质量的第一责任人。2.3EPC模式的优势EPC总承包模式较传统承包模式而言，具有以下三个方面基本优势：①强调和充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用。对设计在整个工程建设过程中的主导作用的强调和发挥，有利于工程项目建设整体方案的不断优化。②有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾；有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接；有效地实现建设项目的进度、成本和质量控制符合建设工程承包合同约定；确保获得较好的投资效益。③建设工程质量责任主体明确，有利于追究工程质量责任和确定工程质量责任的承担人。2.4EPC模式常用的形式在实践中，总承包商往往会根据其丰富的项目管理经验、根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，将设备采购（制造）、施工及安装等工作采用分包的形式分包给专业分包商。所以，在EPC总承包模式下，其合同结构形式通常表现为以下几种形式：交钥匙总承包是指设计-采购-施工总承包，总承包商最终是向业主提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。该种模式是典型的EPC总承包模式。设计、施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。在该种模式下，建设工程涉及的建筑材料、建筑设备等采购工作，由发包人（业主）来完成。建设、转让总承包是（EPC＋融资模式）指有投融资能力的工程总承包商受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘查、设计、采购、施工、试运行实现全过程总承包；同时工程总承包商自行承担工程的全部投资，在工程竣工验收合格并交付使用后，业主向工程总承包商支付总承包价。3．BT模式3.1概念BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是发起人利用非政府资金来进行基础设施建设项目的一种融资模式。BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过投资人设立的项目公司管理、融资、建设，验收合格后移交给业主，业主向投资方支付投资人支出的投资总额加上合理回报的过程。3.2具体运作（1）发起人通过招标或其他竞争方式选择BT项目投资人，并签署《BT项目投资建设及回购协议》，未来由中选投资人设立的项目公司通过补签协议的方式承继BT投资人在该协议项下的权利及义务。（2）项目公司在项目建设期间行使业主职能，并负责对项目进行融资、建设，并承担建设期间的风险。项目完工或竣工后，由回购主体按BT协议，支付回购款，项目公司完成项目移交（一般投资人会要求所有款项支付完毕，方移交项目）。（3）发起人在BT投资全过程中进行监管，以保证BT项目的顺利融资、建设、移交。投资人是否具有与项目规模相适应的实力，是BT项目能否顺利建设和移交的关键。二、比较研究2.1代建模式与BT模式的相同点与不同点2.1.1相同点一是都属于政府投资项目；二是都要通过招投标法定程序；三是都要对项目实施组织、管理与协调。2.1.2不同点（1用范围不同代建制适用于政府投资的财政性资金项目；BT模式只适用于政府的基础设施非经营性项目和非财政性资金。（2）运用形式不同代建模式在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。BT模式政府直接与BT融资单位签订Build-Transfer（建设－转让）合同；政府授权主体与BT融资单位签订Build-Transfer（建设－转让）合同；政府直接与BT融资单位成立的项目公司签订Build-Transfer（建设－转让）合同；政府授权权的主体与BT融资单位成立的项目公司签订Build-Transfer（建设－转让）合同。（3）风险承担不同代建制在“代建制”项目中，“政府投资项目代建资格审查组”与项目使用单位、代建单位三方签订项目委托代建合同，通过合同关系明确代建项目的范围、形式以及三方的权利、责任、义务等法律关系。通过合同约定，建设资金由财政部门直接安排给代建单位掌握使用，并由代建单位承担项目组织实施的全部责任，项目使用单位进行全面监督。BT模式建设过程中所出现的经营风险应当由非政府方承担。（4）盈利模式不同代建模式主要是代建管理费。工程资金按照进度拨付。B模式主要是固定回报利润和资金占用利息。回购资金自工程移交起逐笔支付。（5）税负不同代建模式：一般情况下，项目的工程营业税及附加等税费全额纳入征收范围。可以享受建筑企业的计税方式。BT模式：若把工程的移交定义为回购，而回购又是一种商业行为，针对商业行为的回购就要征收营业税及附加税。可以通融的途径是，由双方向市政府申请减免，若不能减免，则据实计入总合同价。2.2EPC+融资模式与BT模式差异法律关系不同EPC+融资模式是发包方（通常情况下也是项目业主方）和承包商之间的契约关系，法律关系较为简单。BT模式中，涉及到诸多主体之间的法律关系。