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《歐美研究》第三十七卷第三期(民國九十六年九月)，485-511©中央研究院歐美研究所歐洲人權法院審理原則──國家裁量餘地原則0王玉葉中央研究院歐美研究所E-mail:yywang@sinica.edu.tw摘要歐洲人權法院為了在相對立的人權普世性與文化相對性間尋求適當的平衡關係，發展出國家裁量餘地原則，在某些事務各會員國間尚未有共識，並無統一標準前，容許國家在立法或執法時保留較大的自行裁量空間。國家裁量餘地原則是由歐洲人權法院從實務中發展出來的，其理論基礎在於，因為國家當局直接而連續接觸本國事務，事實上應該比國際法院更深入瞭解本國狀況，更有能力對國家資源條件與確實需要做正確評估與判斷。它是由輔助性原則自然衍生的成果，在上下兩層政府分配權力時，原則上應由最接近人民之國家政府負主要治理責任。本論文探索歐洲人權法院適用國家裁量餘地原則之起源、發展，並檢討歐洲人權法院適用此原則之利弊得失。關鍵詞：國家裁量餘地原則、人權普世性、文化相對性、輔助性原則、緊急事態之減損投稿日期：93.11.16；接受刊登日期：96.6.14；最後修訂日期：96.7.17責任校對：陳昱之、郭貞蘭、李珮華486歐美研究壹、前言一九四八年聯合國通過「世界人權宣言」(UniversalDeclarationofHumanRights)，標舉了現代民主社會中每個人應享有的各種基本人權與自由，藉此揭示了一項明文的普世人權保護標準。而世界上真正落實人權宣言內容，並具有法律效力的國際公約，首推一九五○年由歐洲理事會(CouncilofEurope)會員國簽署，一九五三年生效的「歐洲保護人權與基本自由公約」(EuropeanConventionfortheProtectionofHumanRightsandFundamentalFreedoms,以下簡稱歐洲人權公約)。1歐洲人權公約是世界上成立最早且最具實效的區域性人權保護機制，設有歐洲人權委員會(EuropeanCommissionofHumanRights)與歐洲人權法院(EuropeanCourtofHumanRights)，負責監督締約國確實履行保護人權之義務。2歐洲人權司法機構經過半世紀之演進，在實務上已經發展成為世界上第一個具有強制管轄權(compulsoryjurisdiction)並允許個人請求救濟的國際人權法院。3在此性質上，歐洲人權法院已具超國家組織之特色。4至一九九八年，兩個司法機構進而合併為單一的全職法院，常設專1Nov.4,1950,Rome,213U.N.T.S.222.中譯文見陳隆志、許慶雄(1998:101-112)。聯合國系列同類型之國際人權公約至一九六六年才通過，一九七六年生效。2歐洲人權委員會與歐洲人權法院於一九五九年正式成立，採雙軌制審查會員國人權違反案件。每一請求案件先經人權委員會初步審查決定是否受理，嘗試和解程序，如果不成功再由其決定是否提交人權法院審理。歐洲人權法院之設置頗為先進，聯合國至今尚未設置具有獨立司法功能之人權法院。3個人或團體之人權受其本國政府侵害可以向歐洲人權法院申訴請求救濟。所有歐洲人權公約締約國均主動聲明承認此種請求權，並接受強制管轄。參見CouncilofEurope(1997)。4超國家組織指會員國讓渡某些國家主權至國家之上的國際組織，使其具有某些決定權力，並能約束會員國及其人民。歐洲人權法院審理原則487職法官，以應付越來越多的人權案件。5歐洲人權法院之判決結果頗受尊敬，其當事國服從的比率不遜於國內法院之判決。6法院判例長期累積卓著之信譽與權威，已經成為世界上最有實效的超國家判決(effectivesupranationaladjudication)之一，不僅對其目前四十六個會員國之國內法律及法院判決影響甚鉅，7甚至為其他國際人權法院及其他國家的國內法院所參考引用(Merrills,1993:17-21;Weston,Lukes&Hnatt,1987)。歐洲人權法院除了在追求人權普世性厥有貢獻外，在發展國家裁量餘地原則，以尊重各會員國不同國情並維護多元價值，亦居世界先驅(Shany,2005:926;Sweeney,2007:27;Waldock,1980:9)。為了促使人權保護功能實際而有效，必須維持普世的人權標準，同時又要兼顧各個締約國的特殊情況與需要，因此須在締約國主權與個人人權間維持適當的平衡關係，方能為訴訟兩造所接受。歐洲5由於歐洲人權法院法官初期採兼職制，法官每年九月起短期聚集在法國史特拉斯堡(Strasbourg)審案。在法院創始期，自一九六一年起至一九七五年只做了17件判決，幾乎平均一年做一件判決，直至一九八二年，總計也只做了61件判決。但法院每年都有數千件申請案，而且案件數量不斷增加，考驗著歐洲人權公約司法機關的效率。自一九八二年起即有合併人權委員會與人權法院為一永久性全職單一法院的提議，經過長期討論擬議，至一九九四年才完成簽署第十一議定書，於一九九八年十一月一日生效，完成單一法院的改造。參見TheAmericanSocietyofInternationalLaw(1994)，另參見Black-Branch(1996);Drzemczewski&Meyer-Ladewig(1994)。6依歐洲人權公約原第五十三條規定：締約各國承允在它們是當事一方的任何案件中服從法院的判決(陳隆志、許慶雄，1998:110)。另請參見Carter&Trimble(1995:309);Kay(2000:55);Ryssdal(1996:49,67)。7依歐洲人權公約原第五十四條規定，法院判決交歐洲理事會之部長委員會監督執行，見陳隆志、許慶雄(1998:110)。如果發現締約國國內法律或法院判決與人權法院判決衝突，必須修改立法或改判。每件歐洲人權法院判例所引發之效果，詳見EuropeanCourtofJutice,“EffectsofJudgmentsorCases1959-1998,””，另參見Polakiewicz(1992:11);Polakiewicz&Jacob-Foltzer(1991:65-85,125,137)。488歐美研究人權法院通常利用國家裁量餘地原則(nationalmarginofapprecia-tiondoctrine)來解決國家利益與個人權利間固有之衝突。國家裁量餘地的觀念在於，眾多締約國具有不同的歷史文化背景與傳統，在某些事務各國尚未發展出一共同標準尚能共識前，容許各國保留某些程度之自由裁量餘地，是在相對立的人權普世性(universalityofhumanrights)與文化相對性(culturalrelativism)間尋求妥協的方式(Donoho,1991;Sweeney,2005)。理想上國際人權保護機制應適用普世的價值觀與標準，但每個國家都有其特殊情況與社會制約，亦須尊重不同文化的特殊價值觀與特別需要。在實際上，國家當局直接而連續接觸本國情況，因此應比國際法院更瞭解，並更有能力對國家的資源條件與確實需要作評估與判斷。國家裁量餘地原則是從輔助原則(subsidiary)與文化多樣性(culturaldiversity)自然發展出來的。在國家之上的超國家組織或採聯邦制的國家都存有雙重主權競合情形。上下兩層主權如何分工，一般都以輔助原則或聯邦原則作為權力分配準則。也就是原則上盡量由最接近人民之政府層級負起主要治理責任，因為他們最清楚當地的資源與人民的需要，才能作出最符合人民利益之決策。上層政府只具監督輔助之責，在基層政府力有未逮時，再由上層政府出面加以協助。8聯邦原則則強調聯邦有限權力，以保留州主權為原則(Bermann,1994;Neuman,1996;Vause,1995)。依歐洲人權公約規定，人權保護的第一線責任乃落在每個締約國。9歐洲人權公約之目的並非要取代國家的任務，而是多提供一個最後救濟機會以增8有關輔助原則之定義，參見王玉葉(2000:5-10)。另可參見Mahoney(1997:364-379);Petzold(1993:41-62)。9歐洲人權公約第一條：締約國應負責為在其管轄下的每個人民獲得本公約第一節所規定的權利與自由，參見陳隆志、許慶雄(1998:102)。另請參見Petzold(1993:41);Murphy(1994)。歐洲人權法院審理原則489強、補充或矯正國家的行為。一般的國際法院必須在當事人竭盡一切國內救濟程序(exhaustionoflocalremedies)而沒有成功後，才會受理案件。10而維護歐洲文化的多樣性以涵養其豐富與特徵，亦為歐洲統合的重要目標(Matscher,1993:76;Mahoney,1997)。本文思考的重點在於國際人權法院扮演監督締約國保護人權的角色時，應如何協調人權之普世性(universalism)與相對性(relativism)。國際人權法院在審理案件時應否依理性獨立判斷，以建立國際共同標準？或應尊重締約國共識，而在締約國無共識之領域應否多留給國家一些自由裁量餘地？畢竟國際法院因為締約國同意而存在，法院須在其間取得一折衷的平衡點，其判決也因締約國願意服從才有實效。歐洲人權法院似乎比其它國際人權法院更自由地適用國家裁量餘地原則。11觀諸歐洲人權法院判決的影響力，有些人權學者擔心過份適用國家裁量餘地原則可能會損及全球為建立普世共同人權標準的努力成果(Benvenisti,1999:845)。本文作者擬藉由探討歐洲人權法院適用國家裁量餘地原則的情況，從其中尋求答案。本文依序闡述國家裁量餘地原則之定義與起源，與其後之擴充適用，並探討歐洲人權法院適用此原則之審查標準，最後檢討其適用此原則之利弊得失。貳、國家裁量餘地原則之定義與起源裁量餘地原則(marginofappreciation)之意義，根據牛津英文10例如歐洲人權公約原第二十六條規定：委員會只有在一切國內補救方法用盡後，才可以依照公認的國際法規則，並從作出最後決定起，六個月內處理此事(陳隆志、許慶雄，1998:107)。11其它國際人權法院盡量避免系統化適用國家裁量餘地原則，聯合國人權委員會及美洲人權法院只有零星案件暗示贊同此原則。參見Benvenisti(1999:844,845)。490歐美研究字典(OxfordEnglishDictionary)解釋，“appreciation”表示了解或尊重微妙的概念或差異，“appreciation”亦有“discretion”涵義，即自由裁量之意，“margin”表示一個有限空間，超越其邊界即受約制。合起來說，“marginofappreciation”表示容許自由判斷裁量的界限。若將此概念置入歐洲人權公約中，國家裁量餘地原則之意義，即歐洲人權司法機構在有限範圍內，留給締約國行政、立法、司法機關自由裁量的空間，亦即在某種特殊情況下，允許締約國自主執行其法律(Macdonald,1987:195)。在歐洲人權公約的立法史(TravauxPréparatoires)及本文中找不到裁量餘地原則的文字。此原則原為歐陸國家軍事法及行政法習用的法律原則，用以審查行政裁量之合法性。12歐洲人權法院的法官在審判時即直接將之移植至歐洲人權公約體系內，成為平衡締約國主權與遵守人權保護義務之解釋工具(Yourow,1996:14-15)。在歐洲人權公約司法機構與締約國共同承擔保護人權責任時，國家裁量餘地原則成為其間權力分配之自然產物(naturalproduct)(Mahoney,1990:81;Brems,1996:300-304)。歐洲人權司法機構首先適用國家裁量餘地原則於國家緊急事態減損締約國保護人權義務的案件(Yourow,1996:15-21;另參見O’Boyle,1998)。歐洲人權公約第十五條規定緊急事態之減損(derogationinemergency)：「當國家發生戰爭或遇有威脅國家生存的公共緊急時期，任何締約國得在緊急情況所嚴格要求的