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2010年5月质量技术监督的行政执法案例分析2010年5月主讲人祝捷武汉大学法学院一、依法治国基本方略与质量技术监督二、两个文件的立法背景与结构三、两个文件的具体问题与案例分析四、《意见》的修改要点五、延伸思考一、依法治国基本方略与质量技术监督（一）如何从法律的角度认识“质量”•哲学的：有关事物质的量的规定性；•物理学的：物体的一种性质,通常指该物体所含物质的量,是量度物体惯性大小的物理量；•经济学的：产品的适用性，即产品在使用时能成功满足用户需要的程度。•ISO8402：质量反映实体满足明确或者隐含能力的特性综合。•ISO9000：质量是一组固有特性满足要求的程度。1、质量是相对于ISO8402的术语，更能直接地表数质量的属性，由于它对质量的载体不做界定，说明质量是可以存在于不同领域或任何事物中。2、定义中特性是指事物所特有的性质，固有特性是事物本来就有的，它是通过产品、过程或体系设计和开发及其后之实现过程形成的属性。如物质特性、官感特性、行为特性、时间特性、功能特性等。3、满足要求就是应满足明示的（如明确规定的）、通常隐含的（如组织的惯例、一般习惯）或必须履行的（如法律法规、行业规则）的需要和期望。但顾客和其他相关方对产品、体系或过程的质量要求是动态的、发展的和相对的。•法学角度的质量（既是理论问题，又是实践问题）•《民法通则》第122条：因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当依法承担民事责任。运输者、仓储者对此负有责任的，产品制造者、销售者有权要求赔偿损失。•《产品质量法》第26条第2款：产品质量应当符合下列要求：（一）不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准；（二）具备产品应当具备的使用性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外；（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。•《产品质量法》、《侵权责任法》第41条、第42条：生产者、销售者（有过错的情况下），因产品缺陷造成人身、财产损失的，承担赔偿责任。•《产品质量法》第46条：本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。•《标准化法》第14条：强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。•思考：以上四个概念是我们在描述产品质量时常用的概念，产品质量不合格、产品瑕疵、产品缺陷和不符合强制性标准，它们的关系是什么？产品质量不合格产品瑕疵产品缺陷不符合强制性标准不合理危险•美国法的借镜：1、消费者期待标准；（游泳池案）2、风险-效用标准；（衬衫案）3、贝克两分法标准。•（二）产品质量法的设计原理：消费者主权•谁更能保障产品质量？•消费者1、消费者是产品的购买者；2、消费者是产品的使用者；3、消费者是产品的评价者；4、消费者是产品的承受者。总结：消费者运用货币投票，对产品质量的监督是外部监督，因而也可以更加有效地监督产品质量。•消费者在质量管理中的弱势地位1、消费者和生产者所享有的信息明显不对称2、消费者所能控制的社会资源在事实上远小于生产者3、国家的经济管制结构不利于消费者总结：尽管我们认为消费者更能保障产品质量，但我们也不得不承认消费者事实上在质量管理活动中处于弱势地位。•通过法律，赋予消费者以法律上的特权和优势地位，加强消费者因事实权力不足而导致的弱势地位，以实现消费者主权。•质量监督行政执法，就是国家运用公权力（行政权力）保证产品质量、落实产品责任，实现消费者主权的活动。•请思考：谁是消费者？•1962年，肯尼迪总统在向国会提出的“消费者权利咨文”中，提出了“人人都是消费者”的理念，并提出消费者应当具有的基本权利。•保护消费者的权利，就是保护每个人的权利。•实例：•美国：市场份额理论•德国：瑕疵担保期限•辛德尔诉艾伯特实验室案•案情简介原告辛德尔的母亲在怀孕期间服用过防止流产药物DES，该药物导致原告成年后患有癌症。当时全美有190家企业生产DES，原告无法举证其母亲向哪家公司购买过该药。遂向法院控告当时在市场占有95％销售率的5家公司。为使原告获得赔偿，法院按照当时这5家公司的市场份额比例，要求5家公司向原告赔偿。•本案是市场份额理论的典型案件•在本案中，法院并未找出实际的责任主体，但从最大限度保护消费者的立法理念出发，将占有一定市场份额的生产者都列为责任主体。体现了消费者与生产者之间的不平等。•瑕疵担保期限是德国具有特色的产品质量监管制度。根据2002年《瑕疵担保法》的规定，凡商品在2年（原为6个月）出现瑕疵的，即推定商品在售出前即存在瑕疵，除非因产品特性而使得产品的质量担保期有特殊规定的，商场不得与买方约定更短的期限。•对于2年内出现瑕疵的产品，消费者有三种选择：第一，免费维修或更换，第二，减少价款或者赔偿损失；第三，买方有权单方面解除合同，要求退货，并要求卖方赔偿全部损失。•联想：•我国手机消费者在手机发生质量问题时，必须先自行证明手机确因非手机消费者的原因造成的损害，而在实践中，手机一般由手机生产者负责检测。•试用德国的“瑕疵担保期限”制度进行分析。二、两个文件的立法背景与结构•（一）两个文件的立法背景与结构•依法治国基本方略与程序法治•邓小平：必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。1999年修宪：依法治国、建设社会主义法治国家。•行政法治：依法治国基本方略落实的关键，在于执掌公权力的国家机关认真遵守法治。国务院自1999年先后发布了《关于全面推进依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》等文件，对行政法治提出了宏观性的指导意见。•行政法治的成就•1996年：《行政处罚法》•2004年：《行政许可法》•2011年：《行政强制法》•目前，三种主要具体行政行为都已经有法可依，中国特色的行政法律体系已经基本形成。•程序正义与行政法治的关系•1、程序是保证实体正义的基本途径；•2、程序正义是行政法治的重要价值；•程序正义要克服的两个倾向•1、认为只要实体正确，程序是否正确没有意义；•2、认为程序正义是形式主义、走过场。•程序正义在我国行政法律体系中的地位•《行政诉讼法》第54条第2款第3项：•具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……；3.违反法定程序的；……•由此可见，违反法定程序会使具体行政行为归于无效或可撤销。•程序正义的两点基本要求•1、每个人都有被倾听的权利•2、任何人不得作自己的法官•国家质检总局（包括国家技术监督局、国家质量技术监督局等，以下简称总局，下同）在行政执法程序建设上的努力：•1、46号：《技术监督行政案件办理程序的规定》•2、47号：《技术监督行政案件现场处罚规定》•3、48号：《技术监督行政案件审理工作规则》•4、49号：《技术监督行政案件听证工作规则》•2009年开始，总局开始对以上四部规章进行修正，2011年1月，总局部务会议通过137号文和138号文，分别颁布《质量技术监督行政处罚程序规定》（137号）和《质量技术监督行政处罚案件审理规定》（138号）。•137号、138号与46－49号文的关系•137号：46号、47号、49号的基础上作修正•138号：48号的基础上作修正•两个文件的结构•137号文：共8章65条•总则•管辖•行政处罚的一般程序•行政处罚的听证程序•行政处罚的简易程序•行政处罚的执行和结案•期间与送达•附则•除听证程序一章主要参考49号文《技术监督行政案件听证工作规则》、简易程序一章主要参考第47号文《技术监督行政案件现场处罚规定》外，第137号文主要参考46号文《技术监督行政案件办理程序的规定》。•137号的变化（总的方面）•1、用语更加规范•137号第5条：质量技术监督部门应当加强对本级案件承办机构和下级质量技术监督部门办理行政处罚案件的监督检查。……•46号第4条：上级技术监督行政部门要加强对下级技术监督行政部门办理案件的监督检查。•2、程序更加具体•46号第9条：技术监督行政部门对不属于自已管辖的案件，应当移送到对该案有管辖权的其他技术监督行政部门或者其他执法部门。•以上条文在137号文中，体现为第9至第11条：•第9条：重大、复杂案件的转移管辖；•第10条：同系统内案件的转移管辖；•第11条：跨系统案件的转移管辖•3、规定更加规范•137号第16条：案件承办人员对当事人或者有关证明人的询问调查应当个别进行。询问前应当收集、核对被询问人的身份证明，并告知其权利和义务。询问调查应当制作笔录，经被询问人确认无误后在笔录上逐页签名或者盖章。笔录如有差错、遗漏，应当允许其更正或者补充，更正或者补充部分应当由被询问人以签名、盖章或者押印等方式确认。•46号第17条：对行政相对人作询问调查时，可以根据需要下达《通知书》.承办人员进行询问调查时，应当允许行政相对人作辨解陈述，并将情况记入《调查笔录》，经行政相对人校阅后，签名或者押印。•4、法律用语的理解更加准确•137号第21条：在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，质量技术监督部门可以对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施。•46号文第19条：在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，应当采取必要的保全措施，对实物证据进行封存。•登记保存和封存用在证据保全上，哪一个更加准确？•2000年：Y县曲轴厂诉B区质监局案•B区质监局对Y县曲轴厂冒用他人厂名厂址的产品做查封存，10天后解封，Y县曲轴厂诉至人民法院，认为B区质监局超期封存，人民法院驳回原告该项诉讼请求。•2001年：M诉L市质监局案•L市质监局封存M（个体户）生产的不符合国家标准的棉胎，15天后解封，M诉至人民法院，认为L市质监局超期封存，人民法院支持M的诉讼请求，判决L市质监局败诉。•为什么同类案件，两个法院会作出截然不同的判决？——对“查封存”和“登记保存”的理解出现偏差。•总局规章：《关于实施中华人民共和国产品质量法若干问题的意见》第2条第3项规定，查封、扣押的时间为3个月。•国家法律：《行政处罚法》第37条规定，……在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，……•由于行为的类似性和所用文书的一致性（绝大多数地区），很多地区的执法机构以及人民法院，认为查封存和登记保存是同一种强制措施，于是按照下位法与上位法相抵触的不予适用，因而宣告超过7天的查封存措施违法。•在此方面，46号没有正确认清登记保存和查封存的区别，对于实践中的混乱，应当承担一定的责任。•事实上，《行政处罚法》第37条（登记保存）的目的，是赋予行政机关保全证据的权力，使得部分行政机关在其他法律法规未授权的情况下，仍有采取行政强制措施，以保全证据。•《产品质量法》第18条（查封扣押）的目的不限于保全证据，因此与《行政处罚法》第37条的立法目的并不相同，两个条文不可混淆。•138号文：不分章，共22条，包括•案审会的设立•审理委员的组成•案审办职责•分工审理的原则•审理程序•处理意见•复核审理•138号与48号的比较，将在对138号的逐条讲解中作详细讲解。三、两个文件的具体问题与案例分析•一、137号的具体问题与案例分析•（一）依法处罚与法律适用问题•（二）主管的问题•（三）管辖问题•（四）证据及证据保全问题•（五）听证问题•（六）自由裁量权的问题•（七）告知程序的问题•（八）简易程序问题•（九）处罚执行问题•（十）综合性案例演练•（一）依法处罚与法律适用问题•依法处罚是行政执法的基本要求，但由于某些原因，行政机关常常会遇到法律适用问题。原因包括：•1、法律规范的抽象性与执法的灵活性之间存在落差；•2、法律规范之间常常存在冲突，导致法律选择适用困难。•法律抽象性与执法灵活性的关系1、严格遵守法律的强制性规定